产业基金采用PPP模式必须坚守十大基本特征

将PPP模式视为政府采购公共服务的工具，来源于英国的PFI模式。PFI概念的出现，早于PPP概念。英国社会公共服务领域采取私营融资PFI模式，于1992年起源于英国，应用范围涉及医疗健康、国防设施、基础教育、交通运输、环境保护、文体设施等领域。

英国私营融资PFI模式的本质属于政府财政资金支付的延期付费模式，其主要功能是要解决财政资金短缺及使用效率等问题。基础设施领域采用PFI模式，使得英国中央和地方政府较好地利用了市场化的专业能力，提升了基础设施和公共服务供给的品质，改变了政府治理的理念和方式，使英国成为全球领先的PFI模式实践者。

PPP概念的最初提出，主要是对英国PFI模式实践的总结提炼。基于英国PFI模式而形成的PPP模式，是国际社会对PPP模式的最初理解，因此将PFI模式称为狭义PPP或纯PPP。基于英国PFI概念所形成的PPP运作框架，我们称之为第一代PPP，主要应用于社会性基础设施领域，定位于提升政府使用财政资金采购公共服务的质量和效率。

PFI模式是政府采购公共服务的一种工具，因此政府在推广应用过程中，最关心的即是PFI模式能否降低公共服务的采购成本，是否比传统政府采购公共服务方式的效率更高，英国政府出台的针对PFI模式的相关政策及操作流程，成为国际社会对狭义PPP模式进行规范化运作的重要依据。

PFI模式对现代PPP概念的形成，主要贡献在于提供了现代PPP模式运作的价值导向，包括PFI模式所倡导的利益共享、风险共担、长期合作、伙伴关系等核心理念，以及将传统政府采购模式与PFI模式采购成本进行比较的方法与流程，如明确界定PFI项目的产出要求（Output Specification）以规范项目的实施和交付；通过计算假设采用传统政府采购模式下政府的采购成本，即公共部门比较值（PSC，Public Sector Comparator），将PSC值与采用PFI模式下政府负担的成本进行比较，来决定是否采用私营融资PFI模式，以保证PFI模式能够实现物有所值（VfM，Value for Money）。

以英国PFI模式为范本，澳大利亚、加拿大等英联邦国家以及日本、新加坡等世界其他国家都在“政府采购工具”的功能定位下推广本国的PPP模式，这种功能定位的PPP模式在世界各国的推广应用相对比较普遍，并已形成较为完善的制度体系。

联合国系统从2015年推动实施的以可持续发展理念指导下的PPP模式，是PPP模式的一种新形态，我们称之为第三代PPP。这种新型的PPP模式，定位于通过PPP模式实现经济社会可持续发展，强调发挥PPP模式促进社会公平及可持续发展的功能。

和第一代和第二代PPP一样，第三代PPP同样不可替代。在PPP作为实现以人为本和可持续发展目标工具的理念及目标定位下，PPP不再仅仅作为政府采购公共服务或作为促进区域经济发展的工具，而是更加强调发展的最终目的必须围绕人的需求，把人放在第一位，将PPP模式的运作理念和目标定位提升到一种新的高度。

聚焦公共产品和公共服务的提供

公共产品的提供是公共部门（政府）职能必须承担的责任，这就决定了PPP模式属于政府职责范围的事项，PPP项目的实施受到政府政策法规及战略规划等因素的影响非常明显。对于商业性的私人产品项目，因不涉及公共产品的提供，因此不应采用PPP模式。对于借PPP模式之名进行运作的私人产品项目，均为典型的伪PPP项目。

对项目运作进行市场化改造

对于自身能够进行市场化运作的基础设施项目，不采用PPP模式，而是要求政府作为公共利益的代言人，从维护公共利益的角度，制定项目投资建设及运营管理的准入规则，这些规则具有普适性，不针对具体项目或具体的拟投资企业，企业按照普适性的政府相关政策及法律法规等方面的引导参与项目运作，不需要政府针对特定项目制定针对拟建项目特点的交易结构安排。

由于投融资体制改革不到位、公共产品服务价格不合理、项目自身投资回报机制不完善或不具备等原因，导致项目本身不具备市场化化运作的条件。为了推进实现市场化运作，需要通过PPP交易结构的设计，使得其能够市场化运作的条件，其中最核心的要求就是要确保项目具备可融资性条件。在可行性研究的基础上，将拟采用PPP模式的基础设施投资项目转化为可以进行商业化运作的商业方案（Business Case ），形成可采购、可交易的实施方案，是PPP项目前期咨询的重要工作。PPP项目商业方案的策划，在我国被称为PPP项目实施方案的编制。通过PPP商业方案的策划，使得原本不具备市场化运作条件的基础设施项目以PPP项目的形式实现了商业化运作。

不同类型的PPP项目，进行市场化改造的路径存在差异。对于特许经营类PPP项目，主要通过公共产品价格及收费制度的改革，以及整合开发利用相关资源等多种方式，构建具备市场生存能力的商业方案。对于政府采购类PPP项目，应确保政府部门具备相应的支付能力，从而使得项目方案具备采用PPP模式的可融资性。

强调整合和发挥各方面的专业优势

强调项目周期全过程的要素整合

以PPP模式运作的基础设施项目投资规模大，实施过程涉及环节众多。项目周期各阶段的活动，如融资、建设、运营等活动，应整合各种专业机构进行专业化运作，以发挥各自专业优势，追求项目周期全过程的资源整合和效率提高，使得PPP项目全寿命周期系统化协调管理非常重要。各参与主体缺乏协调配合，将导致项目各环节相互脱节，影响基础设施项目的正常运作，也影响公共产品提供的质量和效率。

从公共服务提供主体的角度，应明确各自职责，发挥各自优势，管控参与风险，提升公共服务供给的质量和效率；要明确政府部门是公共利益的代言人，保证公共服务的有效供给是政府不可逃避的责任。要通过全生命周期的资源优化配置，降低全生命周期成本，冲抵项目前期融资成本的提升，并取得总体项目运作绩效的提升；各参与主体既不仅是项目建设阶段的合作，也不仅是项目运营阶段的合作，而是项目周期全过程的合作及全生命周期的要素整合，有明确且一致的目标定位，要求各参与主体形成合力，共同追求项目周期全生命周期的成本降低、效率提高、持续提供公共服务及降低风险。 

强调建立长期合作伙伴关系

PPP模式要求建立公共部门与私营部门之间长期的、可持续的合作伙伴关系，反对急功近利，强调长期合作及项目运作的可持续性。PPP模式强调以最少的资源投入，实现尽可能多的公共产品和服务供给，通过建立长期合作伙伴关系，实现项目资源最优配置。在经济处于转轨时期的国家引入PPP模式，社会投资方往往要求政府提供固定回报，投资回购等特别合同条款安排，要求明股实债等。对于这些追求短期回报的行为，在PPP模式的交易结构设计中应该尽力避免。

强调建立合理的利益共享机制

强调建立平等的风险分担机制

PPP项目各参与主体应依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度将风险转移至合作方。私营部门主要承担投融资、建设、运营和技术风险，应努力规避因自身经营管理能力不足所引发的项目风险，并承担大部分甚至全部管理职责。公共部门主要承担政策法规、标准调整变化的风险，尽可能大地承担自己有优势进行管控的伴生风险。禁止政府为项目固定回报及市场风险提供担保，防范将项目风险转换为政府债务风险。双方共同承担不可抗力风险。通过建立和完善正常、规范的风险管控和退出机制，发挥各自优势，加强风险管理，降低项目整体风险，确保项目成功。 

以签署平等合同的方式明确项目交易架构

PPP项目必须以各方达成的平等合同作为基础进行运作。不需要公共部门和私营部门直接签订合同的项目运作模式，不属于PPP模式。需要在PPP项目合同中明确界定公共部门和私营部门之间的职能和责任，并以合理的方式明确各自的利益和风险。强调公共部门和私营部门之间要平等参与、诚实守信，按照合同办事。一切权利和义务均需要以合同或协议的方式予以呈现，使得PPP项目的合同谈判及签署显得尤为重要。 

强调以PPP促进公共治理体制机制改革

PPP项目的推广应用，往往涉及到公共部门治理机制的改革，涉及到盘活存量公共资产，创新项目运作模式，是推动公共部门改革的重要手段。PPP模式的引入和推广应用，要求政府部门要处理好与市场主体之间的关系，由传统的公共服务提供模式中的直接“经营者”，转变为“监管者”和“合作者”。PPP模式强调发挥私营部门的专业优势，“让专业人做专业事”，必然涉及原有利益格局的调整，权利义务关系的重新划分，以及公共治理体系的重建，政府治理能力的提升，对政府部门提高PPP项目的专业运作能力会提出更高的要求。如果政府部门不具备相应的能力，表明当地不具备实施PPP项目的条件，若不顾现实情况盲目引入PPP模式，很有可能导致项目运作的失败，并最终损害公共利益。

重视运行监管和绩效评价

PPP项目无论是使用者付费还是政府付费，都强调要加强PPP项目运作绩效的评价和管理，项目收入应能体现绩效水平，以确保公共产品和公共服务提供的质量和效率。公共部门要对PPP项目运作、公共服务质量和公共资源使用效率等进行全过程监管和综合考核评价，认真把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核。对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的项目，应按约要求私营部门退出并赔偿，私营部门必须按合约规定及时退出并依法赔偿，并严格责任追究。私营部门取得事先规定的绩效后应获得相应的投资回报。项目绩效的监管和评价，可考虑引入第三方专业机构开展相关的具体工作。

PPP项目的提前终止条款是财政部颁发的PPP项目合同指南中的重要内容，对PPP项目的实施而言多了一重保障，既使社会资本方在项目建设和运营阶段规避部分风险，增加社会资本投身PPP项目的热情；同时事先制定项目提前终止时责任分担的规则和补偿分配，亦可避免在发生提前终止时政府方和社会资本方的互相推诿。PPP项目的提前终止就同一个受了伤的患者，而PPP项目的提前终止补偿则犹如一剂止血针，给予伤者及时的补救。

 　　

PPP项目提前终止是PPP项目的一道伤口

PPP项目的期满移交标志着PPP项目的成功，但难免发生一些造成PPP项目提前终止的事由。PPP项目的提前终止犹如一道伤口，对政府方和社会资本方来说都会造成损失。财政部在其发布的《PPP项目合同指南》（试行）中指出可能导致PPP项目提前终止的四种事由即政府方违约事件、项目方违约事件、政府方选择终止和不可抗力事件[1]，而这些事由导致PPP项目提前终止的情形可能为无法继续建设或在运营阶段失败，最后在运营期满之前造成PPP项目合同终止或政府对项目进行回购。例如，湖南某电厂项目于上世纪90年代与西方某跨国能源投资公司签订了特许权协议，项目前期进展良好。但此时某些西方大国（包括中标公司所在国）轰炸我驻南斯拉夫大使馆，对中国主权形成了严重的实质上的侵犯。国际政治形势的突变，使得投标人在国际上或中国的融资都变得不可能，从而使该项目在建设阶段便提前终止。再如长春汇津污水处理厂项目，该项目由汇津公司与长春市排水公司于2000年3月签署《合作企业合同》，设立长春汇津污水处理有限公司，同年长春市政府制定《长春汇津污水处理专营管理办法》。2000年底，项目投产后合作运行正常。然而，从2002年年中开始，排水公司开始拖欠合作公司污水处理费，长春市政府于2003年2月28日废止了《管理办法》，2003年3月起，排水公司开始停止向合作企业支付任何污水处理费。经过近两年的法律纠纷，2005年8月最终在运营期未结束前由长春市政府回购而结束。

PPP项目提前终止补偿是PPP项目提前终止的止血针

提前终止补偿包含了责任的分担与补偿的分配两个含义。责任分担在PPP项目中可分为政府方承担、社会资本方承担和双方共同承担。亓霞通过对16个失败的PPP项目案例汇总分析，总结出中国PPP项目的主要有13类风险：法律变更风险、审批延误风险、政治决策失误/冗长风险、政治反对风险、政府信用风险、不可抗力风险、融资风险、市场收益不足风险、项目唯一性风险、配套设备服务提供风险、市场需求变化风险、收费变更风险、腐败风险。[2]识别这些PPP项目提前终止的影响因素对于PPP项目提前终止的责任分担意义重大。如前面所提到长春汇津污水处理厂项目的提前终止就是政府信用风险所引起的，因此其提前终止的责任也由政府方承担，最后以长春市政府回购项目而结束。又如中国第二个水务PPP项目北京第十水厂，项目招标本该半年就结束，但论证苏伊士联合体标书法律效力，却花了近一年时间；随后又在论证苏伊士联合体标书有效性的期间，整个北京水务市场供需开始倒挂， 用水量出现下降；在诸多变数之下，外资联合体中途退出，建设成本一路飙涨导致PPP项目持续了16年才建成，而这些是由于审批延误风险、政治决策失误/冗长风险、市场需求变化风险等风险因素综合造成的。

补偿分配是PPP项目提前终止时最为核心的关切。在财政部颁布的PPP项目合同指南中，对于政府回购补偿也是从三方面进行了安排，若是政府方违约事件、政治不可抗力以及政府方选择终止造成的提前终止，其一般补偿原则是确保项目公司不会因项目提前终止而受损或获得额外利益；若是项目公司违约事件，其一般补偿原则是尽可能避免政府不当得利并且能够吸引融资方的项目融资；若是自然不可抗力，其一般补偿原则是由双方共同分摊风险，补偿范围一般会包括未偿还融资方的贷款、项目公司股东在项目终止前投入项目的资金以及欠付承包商的款项。这对于发生提前终止的PPP项目而言无异于一剂止血针，能够在最快的时间里为政府方和社会资本方的损失止血。

　　 

PPP项目提前终止补偿这剂止血针的药效还需加强

由于发达国家运用BOT模式较早，因此政府对BOT模式的管理方式也较为成熟，对于提前终止条款都在其出台的相关法规政策或标准化特许权协议中给予了详细规定，要求公司双方订立的合同必须包含提前终止所产生的后果，根据不同的提前终止原因，分别界定出提前终止发生的情况、公私双方的权利以及具体操作程序，同时提出提前终止补偿的适用规则和计算方法。例如韩国国家战略和财务部于2009年颁布的“私人参与基础设施建设基本计划（Basic Plan forPrivate Participation in Infrastructure)”；英国财政部于2012年颁布的“PF2合同标准草案”；美国财政部颁发的“项目特许经营协议条件和条款汇编（Complicationof PPP Terms and Conditions of Contract)”。

　　

除此之外，英国国家战略和财务部（Ministry of Strategy and Finance)于2009年颁布的“基础设施公私合作项本计划”和韩国国家战略和财务部于2009年颁布的“私人参与基础设施建设基本计划（Basic Plan forPrivate Participation in Infrastructure)”还规定了政府应该回购项目的具体行为。

目前我国所颁发的“政府和社会资本合作模式操作指南（试行）”和“PPP项目合同指南（试行）”中虽然有提前终止条款，但并未详细规定提前终止的界定方式，以及提前终止补偿的适用规则和计算方法。因此， PPP项目提前终止补偿这剂止血针的药效还需加强。(来源IPPCE造价智库，原标题《PPP项目的止血针——PPP项目的提前终止补偿》，PPP资讯整理)

2018年文化产业投融资领域最大的亮点，莫过于产业基金的全面崛起。近期，上海、广东、浙江等地都在针对文化产业设立政府引导基金、产业母基金，推动市场化产业基金的蓬勃发展。而放眼银行界，在国家推动投资银行试点前后，各银行在债权融资手段之外，也在积极地进行股权、综合金融服务等融资模式的探索。

这些释放了一个信号，越来越多的决策者和政府、国有系资金意识到，在文化产业迅猛蓬勃的发展态势下，以债权为主框架的融资手段，难以真正适应和解决目前文化产业的投融资需求。

文化产业融资的结构性瓶颈何在？

文化金融目前整体而言仍未脱离债券融资的藩篱，其实目前文化产业投融资的主流已变为以产业基金为代表的股权及混合融资方向。换言之，狭义上的债券融资式的文化金融将日益式微。

通过对文化产业投融资趋势深入观察，对比国内外文化产业发展前景，不难发现，目前国内文化金融似乎正在走向一个误区，以债权为主框架，加之诸如担保、再担保以及“投贷奖联动”等修修补补的方式，很难从根本上解决我国文化产业融资问题的结构性瓶颈。

目前文化投融资的结构性瓶颈是：文化产业无法用可精确衡量并可有效担保的方式获得融资支持，唯一有效的方式就是以股权式、风投式的融资体系为主，以一些对风险对冲和风险控制措施为辅，如可转债、股债结合、固收与利润分成结合等方式。一言以蔽之，文化产业最富有前途和希望的那部分增长。为了国内经济转型的未来和国家资源的可持续发展，政府扶持文化产业已不遗余力，因此，文化企业的市场化推进，尤其是充分探讨及发展其创新的盈利模式，已成为当今文化企业的重点。然而如今，许多文化企业的重要盈利点仍是政府补贴或是非市场化的垄断业务收入。

因此，切不可曲解以及误读政策性资金扶持的本义，如果因此降低了企业自我正常的产业扩张及盈利拓展能力，很可能成为企业“甜蜜的毒药”。

文化产业投融资的方向何在？

我国文化企业的发展，应是市场化、消费场景化以及落地化的，其发展潜力，在于一个具体的产业情境中，不断以创新的产品满足消费者的消费需求；而产业投融资的落地，也必然要与这样的企业相结合。债权性资金不可多用，股权性资本尤其是成熟的、长期的股权性资本，才是推动我国文化产业走向成熟的主要支柱。

在国外，以产业巨头、保险资本、投行、养老及退休基金在内的机构投资者成为推动文化创意产业投融资发展的重要助力。大型的、长期的股权性资本对于稳定文化产业的融资结构及确保风险收益平衡，起到了定海神针的作用。而在我国，目前以银行为主导的融资结构与模式并不能完全适应我国文化产业迅猛发展的需求。

中国招商银行曾宣布：2018年的两大业务重点是投行业务以及资管计划，这两项都是向股权方向发展。作为债权融资领域的重要主力机构，招行的这一表态可谓意味深长。我国2018年文化产业领域的特色可能就是产业基金的异军突起，并引领我国的机构投资者队伍迅速发展壮大。

从文化金融到文化资本的分水岭

在过去的几年里，笔者曾亲眼见证我国产业投资机构的发展，既有国企老将，也有民营新兵，甚至有不少高校和企业合作成立的产业基金，政府和国企设立的引导性基金，以及民营和外资机构合作成立的母基金。

不少地方政府也纷纷出台政策促进文化与资本对接，其中北上广的政策力度尤为明显。2017年11月，广州市人民政府办公厅印发了《广州市推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展行动方案（2016—2020年）》，提出加强文化创意和设计服务企业与广州基金等金融机构的对接，引导风险投资基金，加大支持力度。

2017年12月14日，上海发布《关于加快本市文化创意产业创新发展的若干意见》，明确提出：上海加快建设政府资金引导、社会资本参与的文化产业创新创业投资母基金和新媒体发展投资母基金。

此外，专注于某一领域的文化产业基金也飞速兴起，比如所了解的CSC乐娱资本旗下的电影产业基金，便已设立了包括过桥基金宣发基金、制作基金等在内的许多子基金，其投资周期已从过去的“12+6”个月提升到“6+3”甚至“2+1”个月，甚至创造出最短1个月推出的佳绩，其基本的投资回报已能达到15%的固收，或是10%以上的浮动收益，其基金运作能力可见一斑。

在可见的未来，中国的文化产业基金将不断发展壮大，2018，也将成为名副其实的产业基金投资之年。