私募基金视角下的政府引导基金、产业发展基金的模式解析

       财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》。该办法共三十五条，由国务院财政部门负责解释，自2015年11月12日起实施。

       该办法对政府投资资金的设立、运作和风险控制、终止和退出、预算管理、资产管理及监督管理进行了规范。重点支持四大领域（创新创业、中小企业、产业转型升级、基础设施和公共服务）的投资，并引人七大投资领域“负面清单”（从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款；二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债；向任何第三方提供赞助、捐赠；吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；承担无限连带责任的对外投资；发行信托或集合理财产品募集资金；其他法律法规禁止的）。

       该办法规定，投资基金按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则运作，各出资方利益共享、风险共担。为更好地发挥政府出资的引导作用，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。

       中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金是在2016年3月10日，按照经国务院批准的中国政府和社会资本合作融资支持基金筹建方案，财政部联合建行、邮储、农行、中行、光大、交通、工行、中信、社保、人寿10家机构共同发起设立的，同时成立专业基金管理公司——中国政企合作投资基金股份有限公司，负责基金管理和运行。

       项目筛选标准：一是纳人国民经济和社会发展规划、基础设施和公共服务领域专项规划的重大项目；二是纳人财政部PPP综合信息平台项目库；三是项目总投资不低于30亿元；四是在一个项目中最高投资额不能超过项目总投资的10%。

       截至目前，已洽谈重点项目136个，涉及总投资规模达14741亿元。其中，具有初步投资意向的项目20个，涉及项目总投资规模2170亿元，基金投资占比约为5%-8%。

       截至2016年，国内共成立880只政府引导基金，基金规模达3万亿元，其中各省已经纷纷成立各种引导基金。

引导基金基本模型图

（1）湖北省——长江经济带产业基金

       湖北省成立“湖北省长江经济带产业基金”。基金通过结构化设计，以400亿元的政府出资和部分其他风险偏好较高的LP出资作为劣后投资，撬动银行资金或险资作为优先资金进人基金，最终募集规模2000亿元母基金。母基金再通过发起子基金或直接投资的方式实现对外投资，力争放大到4000亿元，最终带动约10000亿元的社会投资。

       产业基金采取有限合伙制，设立湖北省长江经济带产业引导基金合伙企业 （有限合伙）作为产业基金的基金实体,其执行事务合伙人为湖北省长江经济带产业基金管理有限公司。分期母基金采取有限合伙制，由基金管理人通过非公开方式募集，分若干期设立，每期根据不同投资人的特点，对存续期、结构化、决策机制等进行差异化安排。

（2）江苏省——PPP融资支持基金

       ①基金成立的目的。

       一是体现激励引导作用，通过政府性的PPP融资支持基金对江苏省PPP项目的投入，发挥引导示范效应，吸引更多的社会资金、民间资本进入江苏省PPP领域，增强社会资本的投资信心，二是扩大投资规模，通过少量财政资金的“种子”作用，撬动金融和社会资本，达到基金10倍的放大效果，扩大基金对项目投人的规模和力度。三是发挥专业机构的职能作用，通过金融机构多元化的投融资服务和项目管理，强化风险管控，规范 PPP融资支持基金的投向使用，加大对重点项目的支持力度。四是推动PPP模式广泛运用。

       ②基金的基本结构。

       基金采用信托制基金，通过政府购买服务的方式委托有资质的机构管理运作。基金规模100亿元，分为五只母基金（每只20亿元）: 基金期限为10年，10年到期后如仍有项目未退出，经出资人同意可延长。

       基金出资人构成主要是省财政厅和部分市财政局作为劣后方，若干家银行机构作为优先级出资人，省市财政发起出资共10亿元，其余由银行认缴出资。

       基金的投资范围：将用于江苏省PPP项目，优先投入省级以上试点项目及参与出资市、县的项目。

       基金的投资模式：基金以股权、债权等方式投人PPP项目，市场化运作，专业化管理，综合运用多种金融工具，实现基金保值增值和可持续发展。采取股权投资方式的，每一个项目基金投入不超过资本金的20%。

       基金的投资期限：基金所投资具体项目期限不超过10年（包括回购期）。实行股权投资的，到期优先由项目的政府方或社会资本方回购，并写人项目的PPP合作协议中；实行债权投入的，由借款主体项目公司按期归还。

        徐州市——现代产业发展（引导）基金。

       徐州市及相关县区财政出资70亿元成立现代产业发展（引导）基金，采取“引导基金、母基金、子基金”三层架构，通过与金融资本、社会资本合作，发起设立若干产业投资母基金，母基金再发起设立若干子基金，层层放大基金规模，最终形成母基金300亿元、总规模1000亿元以上产业基金群。期望“用产业基金来引导和撬动社会资本，并结合产业资本、专业的团队来共同管理，助推徐州市现代产业发展转型升级。”

       现代产业发展（引导）基金具有几大特点：一是政策集成支撑。二是坚持市场运作，专业化管理。政府主管部门只做裁判员，不做运动员，依据权力清单、负面清单、合伙协议对各只基金实行间接式管理，实现资金来源、投资决策、激励机制、退出机制市场化。三是运作机制灵活。体现为设立灵活，母基金可根据自身特点采取有限合伙制、公司制或契约制等不同形式分别设立，引导基金参股母基金比例原则上不超过30%，母基金可采取参股设立子基金，或直接投资方式进行投资。四是退出机制灵活。