PPP模式产生于实践总结。现代PPP概念是在法国特许经营100多年的实践探索，以及结合英国1992年开始探索实施的PFI模式的基础上，于2000年前后被国际社会总结并迅速得到广泛认可和推广应用的一种基础设施项目运作理念。联合国推动实施“以人为本PPP”模式，进一步丰富了现代PPP模式的内涵。PFI模式、特许经营模式和可持续发展目标（SDGs）共同构成现代PPP模式的三大支柱，并从财政资金使用、区域经济发展及社会可持续发展等层面形成PPP模式内涵的三代层次，在各自领域发挥不可替代的重要作用。
对于自身能够进行市场化运作的基础设施项目，不采用PPP模式，而是要求政府作为公共利益的代言人，从维护公共利益的角度，制定项目投资建设及运营管理的准入规则，这些规则具有普适性，不针对具体项目或具体的拟投资企业，企业按照普适性的政府相关政策及法律法规等方面的引导参与项目运作，不需要政府针对特定项目制定针对拟建项目特点的交易结构安排。
由于投融资体制改革不到位、公共产品服务价格不合理、项目自身投资回报机制不完善或不具备等原因，导致项目本身不具备市场化化运作的条件。为了推进实现市场化运作，需要通过PPP交易结构的设计，使得其能够市场化运作的条件，其中最核心的要求就是要确保项目具备可融资性条件。在可行性研究的基础上，将拟采用PPP模式的基础设施投资项目转化为可以进行商业化运作的商业方案（Business Case ），形成可采购、可交易的实施方案，是PPP项目前期咨询的重要工作。PPP项目商业方案的策划，在我国被称为PPP项目实施方案的编制。通过PPP商业方案的策划，使得原本不具备市场化运作条件的基础设施项目以PPP项目的形式实现了商业化运作。
不同类型的PPP项目，进行市场化改造的路径存在差异。对于特许经营类PPP项目，主要通过公共产品价格及收费制度的改革，以及整合开发利用相关资源等多种方式，构建具备市场生存能力的商业方案。对于政府采购类PPP项目，应确保政府部门具备相应的支付能力，从而使得项目方案具备采用PPP模式的可融资性。
以PPP模式运作的基础设施项目投资规模大，实施过程涉及环节众多。项目周期各阶段的活动，如融资、建设、运营等活动，应整合各种专业机构进行专业化运作，以发挥各自专业优势，追求项目周期全过程的资源整合和效率提高，使得PPP项目全寿命周期系统化协调管理非常重要。各参与主体缺乏协调配合，将导致项目各环节相互脱节，影响基础设施项目的正常运作，也影响公共产品提供的质量和效率。
从公共服务提供主体的角度，应明确各自职责，发挥各自优势，管控参与风险，提升公共服务供给的质量和效率；要明确政府部门是公共利益的代言人，保证公共服务的有效供给是政府不可逃避的责任。要通过全生命周期的资源优化配置，降低全生命周期成本，冲抵项目前期融资成本的提升，并取得总体项目运作绩效的提升；各参与主体既不仅是项目建设阶段的合作，也不仅是项目运营阶段的合作，而是项目周期全过程的合作及全生命周期的要素整合，有明确且一致的目标定位，要求各参与主体形成合力，共同追求项目周期全生命周期的成本降低、效率提高、持续提供公共服务及降低风险。
PPP模式要求建立公共部门与私营部门之间长期的、可持续的合作伙伴关系，反对急功近利，强调长期合作及项目运作的可持续性。PPP模式强调以最少的资源投入，实现尽可能多的公共产品和服务供给，通过建立长期合作伙伴关系，实现项目资源最优配置。在经济处于转轨时期的国家引入PPP模式，社会投资方往往要求政府提供固定回报，投资回购等特别合同条款安排，要求明股实债等。对于这些追求短期回报的行为，在PPP模式的交易结构设计中应该尽力避免。
PPP项目各参与主体应依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度将风险转移至合作方。私营部门主要承担投融资、建设、运营和技术风险，应努力规避因自身经营管理能力不足所引发的项目风险，并承担大部分甚至全部管理职责。公共部门主要承担政策法规、标准调整变化的风险，尽可能大地承担自己有优势进行管控的伴生风险。禁止政府为项目固定回报及市场风险提供担保，防范将项目风险转换为政府债务风险。双方共同承担不可抗力风险。通过建立和完善正常、规范的风险管控和退出机制，发挥各自优势，加强风险管理，降低项目整体风险，确保项目成功。
PPP项目必须以各方达成的平等合同作为基础进行运作。不需要公共部门和私营部门直接签订合同的项目运作模式，不属于PPP模式。需要在PPP项目合同中明确界定公共部门和私营部门之间的职能和责任，并以合理的方式明确各自的利益和风险。强调公共部门和私营部门之间要平等参与、诚实守信，按照合同办事。一切权利和义务均需要以合同或协议的方式予以呈现，使得PPP项目的合同谈判及签署显得尤为重要。
PPP项目的推广应用，往往涉及到公共部门治理机制的改革，涉及到盘活存量公共资产，创新项目运作模式，是推动公共部门改革的重要手段。PPP模式的引入和推广应用，要求政府部门要处理好与市场主体之间的关系，由传统的公共服务提供模式中的直接“经营者”，转变为“监管者”和“合作者”。PPP模式强调发挥私营部门的专业优势，“让专业人做专业事”，必然涉及原有利益格局的调整，权利义务关系的重新划分，以及公共治理体系的重建，政府治理能力的提升，对政府部门提高PPP项目的专业运作能力会提出更高的要求。如果政府部门不具备相应的能力，表明当地不具备实施PPP项目的条件，若不顾现实情况盲目引入PPP模式，很有可能导致项目运作的失败，并最终损害公共利益。
PPP项目无论是使用者付费还是政府付费，都强调要加强PPP项目运作绩效的评价和管理，项目收入应能体现绩效水平，以确保公共产品和公共服务提供的质量和效率。公共部门要对PPP项目运作、公共服务质量和公共资源使用效率等进行全过程监管和综合考核评价，认真把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核。对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的项目，应按约要求私营部门退出并赔偿，私营部门必须按合约规定及时退出并依法赔偿，并严格责任追究。私营部门取得事先规定的绩效后应获得相应的投资回报。项目绩效的监管和评价，可考虑引入第三方专业机构开展相关的具体工作。
（来源：微信公众号【开孟观察】）
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