PPP合同性质及纠纷解决方式的讨论|实务方圆

受到以前PPP这一合作模式成败经验的影响，公私双方在PPP项目中都十分重视彼此在PPP合同中权利、义务的配置划分以及法律救济途径，这些问题都关涉到PPP合同性质的讨论，因为PPP合同的性质直接关系到相关裁判规则以及救济途径的选择，由此可以列举的问题包括但不限于：

一、政府部门作为PPP模式的一方主体是否会影响PPP合同性质的判断？

二、PPP合同是属于民事合同、行政合同还是混合性质的合同？

三、PPP模式中公私双方应该采取什么诉讼去解决法律纠纷？

关于PPP合同性质的讨论，我国学界上有三种观点：行政合同说、民事合同说与混合说。

行政合同说认为，PPP合同中有三个重要行政性因素：

一是合同居于主要地位的当事人为行政机关；

二是合同目的是基于保障社会大众的公共利益；

三是行政机关在合同保留了一些比较特别的权力。

民事合同说认为，在PPP模式中，政府本身的公权力就比较大，而为防止政府滥用权力损害社会资本的利益，应当强调PPP合同的平等性。如我国台湾学者王泽鉴认为，政府进行私法行为时，因不处于公权力的地位，是私法行为。一方面，合同标的是民事权利，另一方面，就合同内容来看，政府也有义务和责任。

混合说认为，PPP合同既具备行政性又具备民事性质。

其一，PPP合同不宜过于强调行政主体一方的特权，忽视了契约自由、双方真实意思表示。

其二，PPP合同不宜作为民事合同考虑，这样会导致忽略政府为保障公共利益而必须保留的合同特权，例如对于价格的控制和单方解除权等。

1.根据我国现行的《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第11条的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议可以被纳入行政诉讼的受案范围，使得PPP合同在行政诉讼上的法律救济有了依据。

2.在我国2017年10月1日起施行的《民法总则》中规定了机关法人，这一主体在从事民事活动中，和民事主体一样履行民事法律义务、承担民事法律责任。这一规定似乎可以为PPP中提起民事诉讼提供法律依据。

除上述法律规定外，在财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》第28条、发改委《政府和社会资本合作项目通用合作指南》（2014年版）第73条、《政府与社会资本合作法（征求意见稿）》第49条的文件中规定，当PPP项目发生纠纷时，可以选择仲裁或诉讼的方式进行争议解决。由此，除了行政诉讼、民事诉讼，我国尚存支持PPP模式引入仲裁途径解决法律纠纷的声音。

1.辉县市人民政府与河南新陵公路建设投资有限公司合同纠纷上诉案

（最高人民法院[2015]民一终字第244号民事裁定书）

因辉县市政府没有履行合同约定“路段两端的接线等相关问题的协调工作”，致使新陵公司所修路桥无法通行，导致合同目的无法实现，故新陵公司诉至法院请求辉县市政府回购15公里道路项目，并支付相关融资资金及相关利息。

本案最终经最高人民法院审理认为，该PPP合作项目属于BOT模式的政府特许经营协议，双方发生的争议属于政府履约的阶段，即辉县市人民政府未按合同条款履行义务，并不涉及政府的公法义务的行政行为，“路段两端的接线等相关问题的协调工作”仅是合同中约定的义务，因此，本案属于民事诉讼的管辖范围，不属于行政诉讼的管辖范围。

2.赤水市人民政府与张家界百龙天梯旅游发展有限公司合同纠纷上诉案

（最高人民法院[2015] 民二终字第163号民事裁定书）

最高法院经二审民事裁定认为，双方的合作协议的订立是赤水市政府以平等主体身份进行的，非行政许可行为，协议具有双方真实意思表示且不违反法律、行政法规禁止性规定，应为合法有效的民事法律关系协议，原审判决认定协议无效错误，发回贵州省高院重审。贵州省高院审理认为，合作协议是合法有效的民事法律关系协议，各方当事人应严格按照合同约定履行自己的义务。