［摘要］党的十九大报告提出“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”，是我国养老事业在新时代背景下的发展方向和指导方针。通过分析我国不断加剧的人口老龄化所导致的养老问题，引出养老服务领域的PPP发展模式。在系统性分析我国PPP养老模式的发展优势和现阶段面临的挑战的基础上，提出了妥善处理政府与市场的权责关系，合理设计投资回报机制和质量评估体系以及探索更加科学合理的养老PPP运作模式等相关建议。
［作者简介］孙玉栋，中国人民大学公共管理学院教授、哈尔滨金融学院金苑讲座教授；郑垚，中国人民大学公共管理学院博士研究生
本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“经济新常态下社会事业财政投入重大问题研究”（项目编号：17JZD014）的阶段性研究成果并得到中国人民大学“统筹支持一流大学和一流学科建设”经费支持。
引言
根据国际常用标准，我国在21世纪初就迎来了人口老龄化。如表1所示，2000年我国60岁及以上老年人口达到10.3%，65岁及以上老年人口达到7%，初步进入老龄化社会，随后十几年，这一比例快速攀升，截至2016年分别达到16.7%和10.8%。据《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》分析，到2020年，我国将进入加速老龄化阶段，而2030年之后则将迎来中国人口老龄化最严峻的时期，需要抚养的老年人口将占人口总数的40％—50％。从发展阶段上看，人口老龄化是我国目前的基本国情，也是我国将长期面对的一大挑战。
党的十九大报告指出，“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”，这是中国特色养老事业在新时代下的发展方向和指导方针。随着中国特色社会主义进入新时代，对养老问题的思考也必须从新的历史阶段出发，寻求新的解决途径。近几年，政府与社会资本合作模式（PPP模式）在国内经过一段时期的酝酿后已经有了良好的发展，且势头强劲，在当下的国际经济形势和国内经济结构调整的大背景下，依托PPP模式发展养老服务产业具有广阔的前景，且必将成为未来的发展趋势。
PPP模式若能与养老事业有机结合，一方面可以缓解养老服务产业健康持续发展的资金需求；另一方面也能有效提高养老服务质量，实现多样化和差异化供给。但同时，养老PPP模式也会因为制度设计得不合理或运营模式的不成熟产生一系列问题。因此，对PPP模式如何有机结合并推动我国养老产业的发展进行深入探讨具有重要理论和实践意义。本文着眼于此，立足于新时代背景，系统的梳理老龄化背景下我国养老领域存在的问题，分析PPP模式在解决养老问题上体现出来的优势和存在的挑战，并提出有针对性的政策建议，旨在为深入推进养老PPP模式发展提供理论参考。
一、老龄化背景下的养老问题与应对思路
1.老龄化导致的养老问题
第一，老龄化背景下人口结构发生改变，人均抚养比显著上升。我国传统社会“多子多福”“养儿防老”的生育观念一直持续了几千年，然而在计划生育政策和人口平均预期寿命不断延长的双重作用下，劳动力人口和少儿人口的比重不断下降，老年人口的比重不断上升。有专家对2015—2100年我国人口结构变化趋势进行了预测{6}，发现在未来的几十年中，我国的老年人口比重将持续攀升，60岁及以上老年人口比重将接近40%，65岁及以上老年人口比重也突破了30%，相对的劳动人口比重不断走低，15—59岁和15—64岁人口比重分别下降到50%以下和55%左右。人口结构的失衡导致了人均抚养比的显著提高，以15—64岁为劳动人口标准的人均总抚养比在未来几十年中将大幅度上升，最高接近80%。可以看出人均老年抚养比主导了人均总抚养比的上升态势，两者的走势基本一致，而人均少儿抚养比基本稳定在23%的水平。高抚养比在许多城镇家庭中尤为明显，具体体现为“421”“422”甚至“8421”“8422”的家庭代际结构，家中主要劳动力的赡养负担十分沉重。
第二，老龄化的不断加剧使国家财政承受巨大压力。为了承担起应对老龄化挑战的主要责任，政府大幅增加养老、医疗类财政支出。根据财政部公布的预算数据，我国的社会保障与就业支出和医疗卫生与计划生育支出，分别从2000年的526亿元和490亿元增长到2016年的2.16万亿元和1.32万亿元，平均年增长率均超过了160%。此外，另一笔重要的财政投入是我国的社会养老保险，包括城乡居民养老保险、城镇职工养老保险和机关事业单位养老保险。近几年来社会养老保险制度的几次改革，虽然使制度体系得到了进一步完善，但是巨大的转制成本对财政施以重压，包括从现收现付向部分积累制的转轨以及机关事业单位养老保险的并轨。此外，城镇职工养老保险的财务状况颇为严峻，根据2014年的数据，当年养老金支出为2.18万亿元，保费征收仅为2.03万亿元，即期造成了1500亿元的收支缺口，且仍处于扩大的趋势。全国共有23个省份城镇职工养老保险收不抵支，依靠财政兜底才勉强维持。伴随着老龄化程度的加深，与之匹配的财政支出必然加速增长，而人口红利的逐步消失反而抑制了财政增收，如不尽快找到有效的解决途径，将会对社会安定造成巨大冲击。
2.养老问题的应对思路
应对日益严峻的养老问题，我国现阶段主要有四种思路。
第一，发展居家养老模式。其核心是以家庭为单位，以社区为依托，以专业化服务为依靠。受传统观念影响，居家养老是人们最容易接受的也是当下最主要的养老模式，分散的家庭通过社区的依托形成一张服务网络，通过建设专业化的服务设施，聘请同为弱势群体的下岗女职工并进行专业化培训，为社区内的孤寡老人提供医疗服务和精神关爱，能有效弥补养老机构不足和服务质量低下的问题。
第二，加强政府养老责任。在养老问题上，政府应当承担主要责任，且需要进一步明确和加强。例如，加大养老、医疗等保障类基本公共服务建设的财政投入，增加养老保险贮备基金，改革完善社会养老保险制度，扶持相关养老产业的发展等，从资金、政策、制度等层面为发展养老事业、应对老龄化挑战提供保障。
第三，发展商业养老保险。商业养老保险是中国养老保障体系的第三支柱，社会基本养老保险保障了居民的最低生活水平，而商业养老保险则满足居民对更高质量晚年生活的需求。商业养老保险的特点是多样性，为个人和家庭提供了个性化和差异化的养老保障服务，是完善我国养老保险体系的重要组成。
第四，发展社会参与模式。政府与社会资本合作模式将是新时代我国养老服务领域的主要发展方向，也是本文讨论的重点。养老PPP模式具有鲜明的特点和优势，政府和社会力量的协同合作能够在保障养老服务公益性的前提下，通过市场竞争机制提升服务质量，实现差异化供给。同时合理的责任分摊能有效缓解政府的财政压力并保证社会资本适当获利，达到互利共赢的良好局面。我国的养老PPP模式仍处于起步阶段，科学严谨地分析其优缺点和可能存在的问题有助于养老PPP模式的有序推广和健康发展。
二、养老项目PPP模式的优势分析
1.养老项目PPP模式符合国家政策导向
2015年2月，民政部、发改委等10部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，文件明确提出支持鼓励民间资本参与居家和社区养老，鼓励社会资本采取股份制、股份合作制、PPP（政府和民间资本合作）等模式参与机构养老服务建设，同时探索建立产业基金和PPP等模式带动社会资本加大投入，完善投融资政策。
2016年3月，国务院发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提出对民间资本和社会力量申请兴办养老机构进一步放宽准入条件，加强开办支持和服务指导，落实好对民办养老机构的投融资、税费、土地、人才等扶持政策，鼓励采取特许经营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式支持社会力量兴办养老机构。
2017年3月，国务院办公厅发布的《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》指出，各省级人民政府负责引导社会资本以政府和社会资本合作（PPP）模式参与医疗机构、养老服务机构、教育机构、文化设施、体育设施建设运营，开展PPP项目示范，同时探索允许营利性的养老、教育等社会经营机构以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资。
通过政策梳理，国家对PPP模式应用于养老服务产业从长远的战略高度上给予了方向指导和政策支持，稳步推进PPP养老项目的落实。包括降低养老产业准入门槛，鼓励社会资本积极参与，鼓励民间力量建立规模化、连锁化的养老机构，落实民办养老机构的税费优惠政策，优先保障养老服务业的用地需求，允许有条件的地方设立专项PPP扶持资金等。国家的政策支持为PPP养老项目的快速健康推进奠定了基础。
2.养老PPP模式能实现政府、企业、群众三方受益
第一，对政府部门来说，PPP模式减轻了提供养老服务的财政压力，实现了政府职能转换，缓解了因养老服务的供需矛盾产生的社会压力。我国传统的养老服务供给方式是由政府主导，依托财政资金扶持的层级供给制，单一的供给主体导致了政府财政是养老服务项目的唯一资金来源。随着我国老龄化程度的不断加深，刚性的养老需求水平加上不断膨胀的养老需求群体导致养老事业的财政支出逐年攀升，资金缺口逐步扩大。受限于财力的约束，养老服务供给与需求的脱节造成了供需矛盾的凸显。PPP模式为养老服务的资金筹集提供了新的途径，其多元筹资模式能够有效摆脱资金短缺的困境。在经济增速放缓和国内投资渠道过窄的宏观背景下，政府通过降低养老行业的准入门槛，辅以配套的政策优惠，吸引大量的民间资本进入老龄产业。充足的资本涌入前景广阔的养老领域必将带来行业的快速繁荣，吸引更多的投资者与参与者，实现良性循环，最终有效解决养老服务资金不足、供给受限的问题。党的十八届三中全会提出要处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这意味着在经济体制改革中，各级政府要逐步简政放权，完成职能转换，而首当其冲的便是一些政府主导却具有市场化潜力的公共服务领域，比如养老。PPP模式采用的是公共部门和私人部门合作的机制，在政府职能转换的过程中能够实现平稳过渡，能有效处理好从政府主导到政府引导市场主导的转换过程，一方面解决了传统模式的养老资金短缺问题，改善了养老服务的供需矛盾；另一方面厘清了政府与市场的责任边界，不越位不缺位，回应了“放管服”的改革要求，有效缓解了养老问题所导致的社会压力。
第二，对企业部门来说，PPP模式为私人资本进入前景广阔的养老领域提供了平台，配套政策扶持和良好的合作机制降低了投资风险，企业能充分发挥市场运营的专业优势创造收益。在经济增速减缓和供给侧结构性改革的大环境下，政府通过政策引导，希望社会资本从金融行业向实体经济方向转移，尤其是进入新时代，党中央把振兴实体经济摆到了更加突出的位置。然而由于我国的公共服务领域是由政府主导的，社会力量只起辅助功能且准入门槛高参与难度大，导致国内实体经济的投资渠道受限，资本大量囤积损失效率，而承担公共服务主要供给职能的政府却面临巨大的财政压力。像养老这类公共服务，本身具备相对成熟的市场介入条件，PPP模式通过提供合作平台、降低准入门槛，必然吸引大量社会闲置资金涌入这一优质投资领域。与此同时，政府为了吸引更多社会资本的进入，辅以税费减免等政策优惠并完善资金回笼机制，降低了私人部门的投资风险，形成了良好的风险共摊和互利共赢的局面。在项目运营方面，私人部门在市场竞争体制下具有先天优势，在最大化收益目标的驱使下，企业会在项目伊始充分预估项目的成本、收益和可能面临的风险，而在项目执行的过程中，采用专业的人才、科学的决策评估系统和先进的管理手段进行运营。在这种竞争机制下，企业部门将不断优化自身的管理运营技术，协商改进与政府部门的合作方案，在显著提高养老服务供给效率的同时兼顾社会公平,实现公平与效率的相对平衡。此外，社会养老领域具有很强的公益性质，社会投资者实现短期利润的同时，将获得项目带来的长期利益，即公益项目的社会效益和企业美誉。
第三，对社会民众来说，养老服务的PPP模式运作能够满足老龄人口庞大的养老需求，在提高养老服务供给总量的同时，满足老年群体对于服务质量的要求。传统的家庭养老模式难以继续维持，公办公营养老机构“一床难求”，并伴随着资源浪费、效率低下等问题，而民办民营养老机构逐利性明显、服务价格高昂。PPP的公办民营模式结合了公办公营和民办民营的优点，在显著增加养老服务供给的同时弥补了以上传统养老模式的不足。首先，公办性质使得PPP模式的养老服务必须具有一定的公益性，能够满足民众养老的基本要求，体现社会公平；其次，由于市场竞争机制的引入，企业凭借专业化团队和先进的管理技术显著提高了资源利用效率和养老服务质量；最后，人民日益增长的美好生活需要逐渐对社会养老服务的差异化供给提出了要求，这显然是政府主导的养老模式无法满足的，而在PPP模式中私人投资者为了在市场竞争中存活，必须采取差异化战略界定自己的消费群体，并提供价格合理的高质量专业化服务，包括对空巢老人、失能失智老人的针对性服务以及对老人的精神赡养等。
三、养老PPP项目的实施现状和面临的挑战
1.养老PPP项目的实施现状
我国自2014年起共颁布了三批国家PPP示范项目，根据财政部PPP中心公布的资料，养老项目的比重并不高。
从养老PPP项目的整个投资类型来看，主要是以养老业、医养结合、老年公寓为主，采用的签约模式以BOT（建造—运营—移交）和BOO（建造—拥有—运营）模式为主导，最多的是BOT方式，其次是BOO方式。PPP项目的回报机制通常有三种，一是政府付费，通常用于不直接向最终用户提供服务或者不具备收益性的公共项目，如污水处理、垃圾焚烧发电、市政道路等；二是使用者付费，通常用于可经营系数高、财务效益好的公共事业项目，如市政供水、城市管道燃气、高速公路等；三是可行性补助，即政府对运营商实施补贴，通常用于财务效益欠佳，虽然直接面向最终用户但收费无法覆盖投资和运营成本的项目，如医院、学校、保障房等。养老PPP项目的特征是前期投资高、短期回报率低且具有公益性，最为适合的回报机制是可行性补助，而事实上超过80%的项目是使用者付费模式，可行性补助项目和政府付费项目占比很小。
2.养老PPP项目面临的挑战
第一，养老类PPP项目与基础设施类相比形态更加多样化，不易找到项目切入点，且一些小规模的养老项目不适用于PPP模式。根据财政部社会保障司发布的《PPP应用于我国养老服务业的政策分析》，规模过小或过于复杂的项目不适合采用PPP方式进行操作，如一些特色化的社区养老服务虽然有较好的周边辐射效应，但因为规模小可能不适用于PPP模式。
第二，养老PPP项目的前期投资大，回报率相对较低且回报周期长。养老类PPP项目的主要运营模式是BOT和BOO，这两类模式都需要前期资金的大量投入，另外养老类项目具有一定的公益性质，服务对象的整体支付能力较弱，回笼资金周期长，需要政府给予适当的补贴以降低运营风险激发资本参与活力。根据“十三五”期间国家老龄事业发展和养老体系建设主要指标，政府运营的养老床位占比要求不超过50%，护理型养老床位占比不低于30%，可见政府在养老领域留有了充足的介入空间，希望最终由社会力量承担养老服务供给的主要责任，可是政府过早地要求社会资本承担主要风险，致使民间力量对养老类PPP项目创造收益的能力缺乏信心，不敢贸然进入。
第三，PPP养老项目的设计难度大，且没有成熟的操作经验可供借鉴。与基础设施类PPP项目不同，养老项目的实施以软性服务为主，项目评估缺乏有效的衡量指标，也不易于实施监管，且养老项目的价格弹性很大，收费机制设计复杂，不利于实现PPP项目的标准化交易。此外，国际上发达国家养老PPP模式的经验虽然能在方向上提供参考，但就项目的设计和操作细节而言难以借鉴。我国现阶段正处于经济增速换挡、经济结构调整的深化改革攻坚时期，作为供给侧结构性改革的一部分，养老服务的PPP模式设计需要立足于当下的发展要求进行不断的尝试、调整和完善。
四、完善我国养老PPP模式的政策建议
1.妥善处理政府与市场的权责关系
在政府和市场的共同努力下，PPP模式正处于快速发展阶段，并取得了可喜的成绩。但是，就养老服务业来说，仍然面临着民间资本参与率不高的问题，主要问题在于没有妥善处理好政府与社会力量的权责关系。养老领域从政府主导向市场主导转变要做到平稳过渡，政府应当做好引导作用，切不可操之过急，过快地将主要责任和风险转移给市场，会打击民间资本参与养老领域的积极性，不利于养老PPP模式的完善和推广。妥善处理合作双方的责任分担，可以从以下几个方面入手：
第一，政府应充分考虑项目在起步阶段的融资风险，承担主要的融资责任，给予足够力度的政策优惠和财政补贴，提高民间力量的参与度，随着运营模式和回报机制的不断完善，逐渐将融资责任向市场转移，最终实现“市场为主、政府为辅”的分担关系。
第二，在风险分摊上需要实现最优配置。PPP模式在运营过程中出现的政治影响、法律法规变更等制度类风险需要由政府部门来承担，而项目的建设、运营等市场类风险则需要由市场参与方来承担。对于那些难以界定边界和双方都无法控制的风险类型，则由合作双方共同承担。
第三，完善相关法律法规，保障责任分担的合法性。对政府部门和私人部门的责任和风险分摊予以合理划分之后，需要有相应的法律法规作为保障。目前有关PPP项目实施的政策文件法律效力普遍不高，在实际操作过程中有很强的随意性，很难起到规范约束作用。所以政府应尽快出台高层次的法律法规，明确合作双方的权责范围，做到有法可依，保障项目的规范健康运行。
2.合理设计投资回报机制和质量评估体系
民间资本参与PPP养老项目存在逐利性，合理的投资回报机制能够保证项目运营的可持续性，是其承担项目建设营运风险的前提。政府应尽可能帮助民营合作者创造合理收益，通过延长合同时限、税费优惠等方式克服养老PPP项目收益率低、回报周期长的问题。同时，民营参与者们也需要不断改进管理模式，强化风险管控，提高项目营运效率，降低营运成本和项目风险。
此外，需要构建科学合理且可行性强的质量评估体系。规范的质量评价标准能够促进市场竞争机制良性运作，激励项目运营方不断自我完善，实现优胜劣汰，更有助于政府部门进行质量管控，有效防止部分项目“浑水摸鱼”。同时评估标准的设计方向应该鼓励养老项目进行分类特色化发展，逐步形成差异化优势，有效满足高质量专业化的养老服务需求，并进一步实现品牌化和连锁化。除了需要对养老服务的供给质量进行科学评估之外，评估体系还应包括对PPP项目合作双方权责履行情况的评估，以监督参与双方的实际权责承担情况，保障项目的规范有序运行。
3.探索科学合理的养老PPP运作模式
除了对现有的养老PPP模式进行规范和完善之外，立足于新时代的发展要求，政府需要积极探索更加科学合理的养老PPP运作模式。当前情况下，可以采取“建设—维护—移交+委托运营（BOT+O&M）”的模式建设养老机构。这种模式下，政府部门首先与社会投资方签署养老机构的PPP项目合同，由社会资本负责项目设施的建设、维护和运营工作，政府则采用购买服务的方式获得养老机构的使用权。在项目移交之后，政府仍然不亲自负责养老机构的维护和运营，而是通过租赁的方式委托专业机构进行设施维护和管理运营，并根据经营情况给予适当补贴，以确保服务质量不会由于收益问题而下降。这种模式保证了养老机构运行上的专业化需求，提高了养老服务供给效率，同时将政府需要承担的配套资金在一个较长的时间上平均分摊，减轻了短期的财政压力。
针对不同的养老类项目，应该根据具体情况探索不同的PPP运行模式，比如可以根据设施是否已建或者政府财力充裕情况进行合理选择。在实际探索过程中，应当组织专家团队进行多方调研和严格论证，并通过单体项目进行试点，积累经验之后再逐步推广，以达到资源的最充分利用。
注释：
{1}David Shulman,Ruth Galanter.Reorganizing the Nursing Home Industry: A Proposal[J]..The Milbank Memorial Fund Quarterly.Health and Society, Vol.54, No.2,1976,pp.129-143.
{2}Dan M.McGill.Economic and Financial Implications of the Aging Phenomenon[J]..Proceedings of the American Philosophical Society,Vol.132, No.2,1988,pp.154-
171.
{3}Harry R.Moody.Silver Industries and the New Aging Enterprise. Generations,Vol.28,No.4,2004,pp.75-78.
{4}郜凯英. PPP模式应用于中国社区居家养老服务研究[J].现代管理科学，2015(9).
{5}郝涛、徐宏、岳乾月、张淑钢. PPP模式下养老服务有效供给与实现路径研究[J].经济与管理评论，2017(1).
{6}翟振武、陈佳鞠、李龙. 2015—2100年中国人口与老龄化变动趋势[J].人口研究，2017(4).
责任编辑：周青
（本文发表于《中国特色社会主义研究》杂志2018年第1期）
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