王盈盈：清华PPP研究中心高级研究助理
杨晓路：清华PPP研究中心部长助理
概述
二
项目库
1、发展改革委信息平台
国家发展改革委的PPP相关信息统计平台依托已有的全国投资项目在线审批监管平台建设，文件依据为《全国投资项目在线审批监管平台运行管理暂行办法（2017年）》。该平台数据显示，截止2017年2月27日，传统基础设施领域PPP项目库共入库15966个项目，项目总投资15.9万亿元，涉及能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等领域。该平台涵盖全国所有投资类项目，网址为http://www.tzxm.gov.cn/index.html。通过网站可查阅所有投资类项目信息，包括PPP项目，但该平台并不专门针对PPP项目定期发布统计报告，其功能主要服务于政府监管，而非信息公开。
2、财政部信息平台
通常大家提起的PPP项目库，主要指的是“全国PPP综合信息平台项目库”，该项目库由国家财政部于2015年底发文组建、2016年初正式启动运行，相应政策文件为《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金[2015]166号），除项目库外还配套组建运行机构库、资料库。该平台信息以外网形式对社会发布PPP政策法规、工作动态、PPP项目库、PPP项目招商与采购公告以及知识分享等信息，网址为http://www.cpppc.org。
项目库是PPP综合信息平台的核心组成部分，包含储备库、执行库和示范库三个子库，相关信息如下表所示。
1 | 储备库 | 经省级财政部门审核满足上报要求的，列为储备项目。 | |
意向 | 具有“项目产出物说明”、“初步实施方案”，财政部PPP中心为省、市、县级财政部门用户生成一个管理员账户，本级政府筛选意向项目。 | ||
备选 | 项目符合城市总体规划和各类专项规划，已按规定程序做好立项、可行性论证等项目前期工作，已编制完成物有所值评价、财政承受能力论证报告。本级政府汇总备选项目。 | ||
推介 | 具有行业代表性，已列入年度计划。本级政府进入信息平台填写项目信息，在项目开发实施过程中，有咨询服务机构、社会资本方采购需求的，可填写项目招商信息，经省级财政部门审核后上报。 | ||
2 | 执行库 | 编制项目实施方案，通过物有所值评价、财政承受能力论证，并经本级政府审核同意的，列为执行项目。 | |
3 | 示范库 | 通过中央或省级财政部门评审并列为中央或省级示范项目的，列为示范项目。 | |
然而在2018年初，为规范PPP项目运作，及时纠正PPP泛化滥用现象，财政部网站发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，并对已入库项目进行集中清理，全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料。这一举措当时在业界引起了不小的震动，从长远看，项目库的规范可以进一步推进PPP规范发展，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，夯实PPP可持续发展基础。
此外，省、市、县级财政部门可根据需要开发符合自身需求的个性化功能模块，建立地方PPP信息平台，但应当与PPP综合信息平台进行实时数据对接，保证数据规范一致。因此，各级政府部门如有意向，也会组建地方PPP项目库，这就是我们通常说的国家级、地方级之分。
3、其他信息平台
自PPP模式在我国大力推广以来，全国很多机构尝试利用大数据理念搭建信息更加全面的信息系统。2017年上半年，明树数据创建，并成为国内目前最大的PPP大数据平台，网址为www.bridata.com。
与国家财政部类似，该网站也会给出PPP项目在中国地图的分布图，但两者的区别是，财政部图为入库项目数、明树数据图为成交项目数（不一定纳入财政部PPP项目库）。明树数据利用的技术为互联网技术、大数据、机器学习等最新理念，相比过去，现在从事PPP相关工作的人士迎来了更好的时代，比如有海量数据作为决策依据，但也面临更大的挑战，比如投资形势越来越复杂。数据背后的经济价值、资本价值还有待我们去徜徉，这将是一片未知的海，可能是黑色也可能是蓝色。
三
典型案例和示范项目
1、典型案例
为了指导各地进一步规范推进、创新推进PPP模式，2015年，国家发改委对外公布了第一批13个PPP项目典型案例，2017年又选定了43个项目作为第二批PPP项目典型案例，这对各地推广PPP模式起到了积极作用。发改委发布的PPP项目案例涉及水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域，涵盖BOT、TOT、BOO等多种操作模式。这些项目是各地引入市场机制、推进PPP模式的有益探索，在社会资本选择、交易结构设计、回报机制确定等方面具有一定参考价值，有关各方在参与和开展PPP项目时可积极学习借鉴。
发改委的典型案例通过发展改革系统推荐、社会公开征集两种渠道收集，并委托中咨公司、邀请发改委PPP专家库专家进行严格论证。关于国家发展改革委两批典型案例的情况，大家可以上官方的公众号“PPP导向标”，去看当时典型案例的一些评审、公布和部分典型案例分析的情况。在国家发展改革委的官网上也有个专门的案例库，在国家发展改革委投资司下面，大家也可以去搜索。
2、示范项目
PPP示范项目是由财政部自上而下发起的，分为两个部分，一部分叫PPP信息管理平台，也就是内部管理平台，通过自上而下，由全国的、国家一级的财政部下达任务到省市再到县一级申报PPP项目，这是一条自上而下，贯通全国各级财政的数据采集通道，通过这条数据采集通道，收集上来的信息，我们叫PPP信息管理平台，通过PPP信息发布平台，以外网的形式，让公众看到PPP项目库的情况。在项目库里还有一部分是“示范项目”，它是由财政部推广的、用来规范PPP模式的重要抓手，当现在的政策还处于不断的完善和规范的过程中时，我们需要用一些可复制、可推广的实施范例，来促成PPP规范健康发展的整个制度体系的建立。
到了2017年，第四批示范项目的申报工作也已经完成，在第四批示范项目申报的通知中，可以看到国家对于规范PPP项目的决心，随着社会对PPP改革期望越来越高，改革中面临的问题和挑战也越来越艰巨复杂，不容忽视。失措的情况慢慢开始显现，负面的效应也逐渐清晰。我们可以从示范项目的规范上来明确的给予引导。比如说在申报第四批示范项目时，第一是要求一定要进入采购阶段，不能再拿空头文件去申报示范；第二是鼓励民营企业参与PPP项目；第三是鼓励项目有盈利模式，比如说有使用者付费、有第三方收入等等；第四是大力推广农业、幸福产业等等领域的PPP项目，并加大了以奖代补资金和PPP基金引导的支持力度，这样让PPP项目的发展会更加规范，整个PPP项目的制度体系也会更加健全。
四
总结
最后，通过一张架构图，我们来总结一下有关PPP项目库的相关内容。
很多人觉得PPP很神秘，尤其是对其交易结构很好奇，今天就在这里为大家科普PPP的交易结构。
它根据资金的流向包含5个方面：第一是投融资结构，言下之意就是钱怎么融起来，怎么花出去；第二是相应的回报机制，钱投出去的目的是为了产生回报；第三是相对政府来说，PPP项目作为融资方式的合作期限；第四是相应的回报水平；第五是整合上述4个方面之后的运作模式。
一
投融资结构
（一）股权比例
1、确定是否成立项目公司（绝大部分项目成立项目公司）。
2、确认项目公司的出资人，如果政府方选择出资，则确定政府的出资代表人，然后确认股权比例。
注：在社会资本中标后，要基于股权比例安排项目公司的治理结构。按照公司法及公司章程的相关规定，确定项目公司的公司类型、董事会、经营层、监事会等。比如说可以是股份有限公司或有限责任公司；而在董事会层面，由于PPP项目自身的特殊性，可以不完全按照公司法的要求安排董事会成员的相关职位。这一条其实存在争议，我们项目公司的治理结构要随着社会、经济和市场化程度的发展而有所调整，未来我们理想中的项目公司应该是一家真正建立了现代化企业制度的项目公司，也就是所有的股东应该是同股同权的，也包括政府的股权。当然，仍旧可以有小比例的夹层性融资。
（二）融资比例及方式
3、确定项目公司出资资本及项目资本金比例。这时需要确认项目资本金等于注册资本，还是选择不等；还要考虑可用的融资依据，PPP项目的融资依据主要是预期收益的质押或资产的抵押，要特别说明的是，PPP项目如果产生银行贷款的话，其实并没有形成真正法律意义上的质押或者抵押。当然如果项目公司无法实现项目融资，也可以由社会资本进行担保，以股东融资的形式来完成融资活动。
4、确定融资比例及融资方式。比如，选择银行贷款，则需要确认贷款银行、牵头银行、贷款利率、贷款期限、还款方式等；这时候，还需要结合政府诉求，确认融资安排，比如，是否接受引入保险机构投资者，是否接受基金方式解决资本金，是否接受地方政府的专项债补充或以后替换等。注意，在项目初期，由于社会资本还没有真正进来，所以融资方式只是政府这一方的计划安排，还需要根据实际情况在落地时调整。
（三）项目公司权限
5、确定PPP项目的合作范围，比如，投融资、设计、建设、运营和移交或它们中的一部分，但我国目前的规定要求必须包含运营；比如说一座污水厂，描述某城区范围内是已建污水处理或新建污水处理项目，以及如包含管网的话，还可以是加市政排水设施的运营、维护和更新改造或新建市政排水设施的投融资、建设及运营维护。
6、确定项目公司的权限，包括获取回报的权利、收取费用的权利、授权经营的权利、占道经营的权利、期满清算解散的权利等（需要满足相关规定），以及期满后无偿并完好无损地将设施交回给政府或其指定部门的义务；
（四）政府方权限
7、确定PPP项目的实施机构，一般是行业主管部门，需要确认其层级关系、合法性、合理性等，并确定其工作权限。比如，实施机构一般负责项目的前期论证、项目的招标、合同谈判、合同签署、合同履约、监管项目（包括行政监管和商业监管等），以及根据考核结果向项目公司支付相应的费用，并提前将这部分付费义务纳入部门预算。
8、确定财政承受能力，用于确认项目回报方式。
二
回报方式
（一）项目经营属性
根据项目的经营属性（经营性、准经营性、公益性），按照“谁使用、谁付费”的原则，国家相关政策将PPP项目的回报方式分为使用者付费、使用者付费和可行性缺口补贴、政府付费三种方式。2014年以前，我国应用的特许经营模式/BOT模式主要是有使用者付费基础的项目；2014年以来，随着英国PFI模式在我国的借鉴应用，政府付费模式在我国占比变重，成为PPP项目的重要组成部分。
（二）项目付费主体及依据
1、政府付费指的是政府直接付费并购买公共产品和服务，可以按可用性付费，按使用量付费，按绩效考核付费，或者三者结合的方式安排付费；
2、使用者付费指的是向使用者收费，可以是直接收费也可以是间接收费，一般是按量付费为主，结合绩效考核；
3、如果两者兼有，一般就叫政府和市场混合付费的方式，政府的部分可以视为可行性缺口补贴。
4、还可以通过绑定经营性资源来获得回报，这种经营性资源一般是跟项目紧密相关的，也是因项目而生，我们通常称它为项目的外部性内部化，这样的资源如果不和项目捆绑，其他经营者也无法获得，所以一般将这种资源的收益作为项目建设的一种回报方式。比如说污水处理厂产生再生水，垃圾处理产生再生资源，市场道路的沿线可以获得广告收益等等，都是第三方收入的来源。
三
合作期限
首先根据政府方对项目的预期，设计合作期限，按政策规定是10-30年之间；然后根据现金流判断项目的投资回收期，并结合我国的实际情况和相关政策的要求设计具体期限。
在设置期限时，我们可以根据单时段、双时段以及带激励、不带激励和固定、不固定的周期方式，共有八种设计期限的方式来确定具体项目的合作期限。
四
回报水平
PPP项目的回报水平是用动态的指标来计量，最常用的是净现值（NPV）和内部回报率（IRR）的概念。更常用和有可比性的是内部回报率，它可以针对不同的项目资金，分别计算全项目、资本金和投资人的内部回报率。然后结合综合资金成本（WACC）公式来检验这几个内部回报率之间的关系，也就是财务杠杆的关系。
五
运作模式
（一）发起方式：政府发起或社会资本发起，大部分项目是政府发起。政府方面由财政部门向交通、住建、环保、能源、教育、医疗等主管部门征集潜在PPP合作项目，主要以初步实施方案的方式报送；主管部门经济社会规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量共工资产中遴选潜在项目；社会资本则应以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目，对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案等资料。
（二）运作模式，比如说BOT、BOOT、TOT以及PFI等等模式，这部分知识会在以后继续展开普及。其中最主要的特点是，BOT与BOOT的区别是，资产属于项目公司，那么融资依据就可以包含资产抵押方式。
六
总结
综上所述，PPP项目的典型交易结构图为：
PPP实战型高级研讨班2018年第34期
清华大学建设管理系教授/博导、清华大学PPP研究中心首席专家、清华大学恒隆房地产研究中心PPP研究室主任，兼全国高校PPP论坛学术委员会主任、全国项目管理领域工程硕士教育协作组(161所大学)组长、中国“基础设施和公用事业特许经营法”(征求意见稿)两位领衔专家之一、国家发改委PPP专家暨专家委委员、财政部PPP专家、亚开行PPP专家、EU-AsiaPPP Network中方代表、[美]项目管理协会(PMI)全球项目管理学位认证中心中国副主席、《Int’l J. of Project Mgmt》等10多份国内外期刊的编委等，二十多年来一直专注于PPP和项目管理的教研与推广，至今共发表300多篇论著，连续三年(2014~2016)入围Elsevier中国高被引学者榜单(建设管理类共3人)，被誉为“中国PPP教父”。
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中国财政科学研究院研究员；长城保险首席经济学家，长城财富资管投委会副主席（主持）；中国财政学会绩效管理委员会执行秘书长、投融资委员会副秘书长，微金融五十人论坛执委，互联网金融三十人成员，中关村互联网金融研究院副院长。
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教授级高级工程师，国阳工程咨询公司总经理，北京铭鼎人首席咨询师，注册咨询工程师、注册投资项目管理师、注册造价工程师、注册监理工程师。从事工程咨询30年，参与和主持过医院，学校，养老，体育，旅游，产业园区，公检法，电力，新能源，煤层气，地铁与铁路，物流，农业，林业，生态环境治理，各类市政基础设施等行业的咨询服务，涉及PPP咨询，项目策划，可行性研究报告，招商报告，评估报告，社会稳定性风险评价报告，招投标代理，建筑工程设计，工程造价咨询等领域。
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