国有企业在事关国家安全和国民经济命脉的公共服务、基础设施类PPP项目中,作为我国国民经济的重要支柱,应该占据重要的主导地位。 |
国有企业作为“社会资本”参与 | |||
国际概念界定与中国国情不同 欧盟委员会将PPP定义为公共部门和私营部门之间的一种合作关系,双方根据各自的优劣势共同承担风险和责任,以提供传统上由公共部门负责的公共项目或服务。世界银行(学院)把PPP定义为一种私营部门和政府部门之间的长期合同关系,用以提供公共设施或服务,其中私营部门承担较大风险和管理职责。亚洲开发银行把PPP定义为PPP是在基础设施和其他服务方面,公共部门和私营部门的一系列的合作关系,其特征有:政府授权、规制和监管,私营企业出资、经营提供服务,公私长期合作、共担风险、提高效率和服务水平。英国财政部把PPP定义为两个或者更多地部门之间的协议确保他们共同或一致的目标合作完成公共服务工程和他们之间有一定程度的共享权利和责任,联合投资资本,共担风险和利益。加拿大PPP委员会将PPP定义为公共部门和私营部门基于各自的经验建立的一种合作经营关系,通过适当的资源分配、风险分担和利益分享,以满足公共需求。德国联邦交通、建设及房地产部将PPP定义为长期的、基于合同管理下的公共部门和私营部门的合作以结合各方必要的资源(如专门知识、经营基金、资金、人力资源)和根据项目各方风险管理能力合理分担项目存在的风险,从而有效地满足公共服务需要。《美国交通工程用户使用手册》把PPP定义为公共部门和私营部门伙伴之间的一种合同协议,PPP比传统的方式允许更广泛的私营部门参与。 国际概念将PPP(Public-Private-Partnerships)界定为public和private主要基于其市场(私营部门)起着基础的资源配置作用,而政府(公共部门)提供公共服务,两者结合可以有效地实现公共服务的市场化运作。 但是中国的国有企业,具备中国特殊的国情,既能发挥市场竞争下的资源配置作用,又能作为国民经济的支柱承担公共服务职能。所以,在中国的PPP模式,不能简单地照搬国外“private”作为“私营部门”的概念,用“社会资本”表示更加贴切,而“社会资本”中既包括私营企业,也包括国有企业。 各地方政府对国有资本作为“社会资本”的界定 有的地方政府取财政部、发改委关于实施机构主体规定的交集,认为只有政府、政府指定的有关职能部门和事业单位能作为实施机构。PPP模式是政府和社会资本合作,政府是PPP模式中不可缺少的参与方,按照通常理解,政府是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体,项目实施机构是具体PPP项目中的政府方,按照这一逻辑,国有企业、政府平台公司不能成为PPP模式中的项目实施机构。 有的地方政府取财政部、发改委关于实施机构主体规定的合集,认为政府、政府指定的有关职能部门和事业单位、行业运营公司或其他相关机构、有关部门或单位都可以担任PPP项目的实施机构。实施机构在PPP项目中的角色类似又不同于采购代理机构在政府采购中的角色,实施机构必须在政府授权下才能开展相应活动。因此,实施机构在PPP项目实施中仅仅为代表政府一方,只要有政府授权则可,不一定必须要政府本身参与。 根据国情,国有企业具备承担大量基础设施项目建设的实力和经验,其担任PPP项目实施机构也是可行的。而且,由于实施PPP项目利益不大而责任重大,项目合作周期通常长达10年以上,政府换届、领导更替、国家政策变化、政府违约等因素对PPP项目持续经营和盈利水平影响较大,往往政府部门更愿意让国有企业担任PPP项目实施机构。 | |||
国有企业参与PPP项目的重要作用 | |||
国有资本投向关系国家安全和国民经济命脉的本质所决定的 国务院印发《深化国有企业改革指导意见》明确指出:“紧紧围绕服务国家战略,落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求,优化国有资本重点投资方向和领域,推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性战略性产业集中,向具有核心竞争力的优势企业集中。” 《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中明确:"PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设"。 国有企业主要分布在关系国计民生的重要行业与关键领域,维护经济社会稳定是第一要务,在事关着国家安全和国民经济命脉的公共服务、基础设施类PPP项目中,国有企业不仅仅是分一杯羹的角色,而应该占据重要的主导地位。 国有企业参与ppp模式,可以破解政府财政资金使用效率低的困境 在国有资本管理理论中,国家具有双重经济职能:一是社会经济管理职能,二是国有资本所有者职能。作为国有资本管理的主体,国家行使的是与社会经济管理职能不一样的职能。此时,国家是以资本所有者的身份出现,对国有资本占有者、使用者、经营者的管理依据是资本所有权。这种管理具有以下特点:(1)不具有超经济强制性,所有者与资本经营者的关系是平等的关系,只能通过经济手段调控资本占有、使用和经营行为;(2)所有权约束渗入企业内部,必须运用公司制产权机制来规范国家、企业以及经营者之间的关系。 因此,国有资本管理的重要原则之一,就是将政府的社会经济管理职能和国有资本所有者职能分开。通过对国有企业进行股份制改造,合理界定资本占有者、所有者、经营使用者的权益,明确各自的职责,既保证了所有者的合法权益,又能够确保经营者自主经营、自负盈亏而成为真正的市场竞争主体。这与PPP模式转变政府职能、建立投资回报机制,“利益共享、风险共担、全程合作”的原则是完全一致的。换言之,在政企分开的情况下,政府的社会经济管理职能和国有资本所有者的职能完全可能在PPP的合同框架下实现握手。所以,国有企业不仅可以参与PPP模式,而且理应在PPP项目中大显身手,通过丰富其内涵、拓展其外延,更好地实现国有资本的优化配置和保值增值。
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