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关于PPP项目合同,《财政部PPP项目合同指南》提出,项目合同是指政府方(政府或政府授权机构)与社会资本方(社会资本或项目公司)依法就PPP项项目合作所订立的合同。《发改委PPP项项目通用合同指南》进一步提出,政府和社会资本合作项目合同是指政府主体和社会资本主体，依据《合同法》及其他法律法规，就政府和社会资本合作项目的实施，所订立的合同文件。两个文件都强调了PPP项目合同是依法订立的,揭示了政府与社会资本之间的平等合作关系。
PPP项目合同具有以下特征
1.合同的主体一方为政府
普通民事合同双方主体一般为公民、法人或其他组织,而PPP项目合同的一方主体必须是政府或其授权机构。
2.基础设施和公共服务
作为PPP项目合同的标的,具有国家垄断性
PPP项目领域涉及的能源、交通运输、水利、环境保护市政工程、医疗、卫生、教育和养老服务等，一般是由政府提供的基础设施和公共服务。如果社会资本想要进入这些领域,需经过政府的许可或授权。
3.PPP项目合同涉及多领域的法律
4.政府选择PPP项目的合作者,应遵守特定的程序
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(2015年4月25日国家发展改革委、财政部、住房和城乡建设部交通运输部、水利部、中国人民银行令第25号)规定,政府实施特许经营项目,应通过竟争程序选择社会资本。根据有关政府文件,PPP项目采取公开招标方式的,应遵守《招标投标法》的程序;采用竞争性谈判或磋商方式的,应遵守《政府采购法》和《PP项目采购管理办法》的规定。
政府通过竟争程序选择社会资本后,在签约时还应遵守一定的程序。由于PPP项目的公共服务属性,为了防止暗箱交易,保证项目合同的公正和合法性，《财政部PP模式操作指南》对签约程序做出了详细的规定。该指南第二十一条规定,确认谈判完成后,项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录,并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示,公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。公示期期满无异议的项目合同,应在政府审核同意后,由项目实施机构与中选社会资本签署。需要为项目设立专门项目公司的,待项目公司成立后,由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同,或签署关于承继项目合同的补充合同。项目实施机构应在项目合同签订之日起2个工作日内,将项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告,但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。
5.合同双方地位平等,同时具有合作和监督关系
PPP项目合同应当遵守公平、平等和诚实信用的合同法基本原则,政府对社会资本也负有监督义务。《发改委PPP项目通用合同指南》提出,PPP项目合同各方以合同条款约定其权利义务,以市场机制为基础确立平等、利益共享、风险分担及长期合作的关系,但政府也应履行其对项目的监督职能。PPP项目合作双方的平等、合作和监督关系具体表现如下：
(1)行政管理与平等的合同关系
一方面,政府是社会公共领域的管理者,对项目具有审批权、合作者的选择权、项目执行的监督权及提前终止的权利等。另一方面,政府与社会资本之间间也是平等的合作关系。这体现在政府就项目进行招标,社会资本投标,政府接到招标文件后,经过筛选并最终决定中标者,然后由中标者就项目合同与政府进行谈判并签订合同。
(2)利益共享与风险共担的合作关系
合作关系表现为,政府与社会资本共同对项目进行投资,并约定未来的收入和利润的分配;双方也会协商分担项目所带来的风险,如法律变更、政策变化的风险由政府承担,投资、建设和运营等商业风险由社会资本承担,而不可抗力风险由双方共担。
(3)长期的合作关系
PPP项目的周期比较长,包括项目的建设、运营和管理等往往长达几十年。在长期合作期间,社会资本承担PPP项目投资、建设和运营的责任;而政府负责项目的审批、征地、拆迁和支付社会资本项目的补贴,并监督社会资本对项目的执行等。双方长期合作的目的是为社会公众提供良好的公共产品和服务。
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