独家|加快立法和细化规则,是PPP健康发展当务之急

——PPP项目落地难问题仍需破解——

记者：近几年，PPP在我国发展很快，但项目在落地方面也遇到了一些问题。您认为PPP项目落地率不够理想的主要原因是什么？

PPP项目“三高两低”老问题（准入门槛高、投资规模高、风险预期高、法律保障低和投资回报低）一直存在，民营资本参与PPP项目的空间依然狭窄，PPP项目长期延续沉闷的状态。

第一，PPP项目谈判时间长，签约时间长，实际合作时间可能更长，工期短的七、八年，长的需要20多年，前后可能要经历多个书记与市长的任期。而地方政府追求当期政绩。因此，前一任市长的施政方略，后一任可能会不认账，有的甚至不愿意看到前任栽的“果树”在本届内“开花”结果，最终导致PPP项目不了了之或者变相终结。例如江苏省某市某污水处理厂采取BOT模式融资建设，在合同签订后由于市委主要领导的更迭，社会资本被迫与新一任政府重新商定投资回报率，直接导致项目延期。

因此，如果信用政府建设不到位，仅靠一两任市长书记对PPP项目感兴趣，而不从政府职能转变去培育PPP项目，社会资本如何敢和政府进行长达10-20年的投资合作？只有把政府在PPP合同中承诺的支出责任纳入年度预算和财政规划，防止“新官不理旧账”，才能打消社会资本对政府换人换届的顾虑，在机制上确保社会资本对PPP项目充满信心。

第二，我国PPP项目现行法律法规一定程度上存在“法律冲突”问题。例如，财政部颁布的《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》认为项目合作方之间发生争议时，可以提起民事诉讼或仲裁。而发改委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定特许经营者在认为权利被侵犯时，可依法提起行政复议或行政诉讼，认为特许经营属于行政法律范畴。显然，这两部门在PPP项目的争议解决上存在审理归属权的分歧，进而导致双方在职能部门分工、协调、审批、监管等方面的矛盾冲突，造成争议解决机制无法落实问题。

虽然一些部门已经出台了不少行政法规，但这些行政法规多具有临时的性质，带有浓厚的行业与区域色彩，且较为分散，无法形成一套系统的法律体系，可以说是五花八门，出现不同法律法规之间“打架”现象。

第三，目前，我国出台的涉及财政风险防范的政策文件不多，除了2015年12月财政部《PPP物有所值评价指引（试行）》和2015年4月财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》两部文件涉及风险外，其他各部委发布的政策文件均未涉及财政风险问题。但是，这两部文件对风险衡量指标、识别标准和量化分析均未作出详细规定，只笼统提出每一年PPP项目的财政支出预算不能超过公共预算的10%。显然，这种“指标型”规定过于原则，实践中不好操作和掌握，容易让政府在与社会资本合作时陷入财政风险和道德风险的漩涡。

——PPP立法尚待推进——

首先，风险控制未完全覆盖PPP项目的全成长周期。目前PPP项目风险防范的文件，大都集中在项目识别和项目准备阶段。例如，《PPP物有所值评价指引（试行）》只规定物有所值评价在项目的准备或识别阶段进行，没有涉及项目采购、项目建设、项目运营及项目终结阶段的风险控制。而《PPP财政承受能力论证指引》基本集中在PPP项目初期评估财政承受能力，没有在项目全生命周期防范财政风险。

再次，目前PPP项目融资大都来源于银行贷款，资金来源单一化现象严重，缺乏多元化的合法渠道，加之目前商业银行针对PPP模式贷款的条件过多，使得社会资本无法顺利地进入公共产品及服务领域，在一定程度上制约了PPP项目的快速发展。

最后，对PPP项目的收益保障和争议解决机制依然很不完善。《政府与社会资本合作法（征求意见稿）》只规定PPP项目要避免收益的过高和过低，但在市场实践中难以量化。不少政府为了政绩好看，认为PPP模式可以包治“百病”，一味追求短时间内立竿见影的效果，在对定价机制、约束性条款等都没有谈妥的情况下，相互比拼PPP项目出庞数量、出笼速度，存在“先项目后立法”现象。一旦合作双方产生利益分歧和争执，没有一套专门的PPP争议解决机制，各部委之间法规存在法律冲突，民间机构的利益诉求很难得到有效保障。

——“PPP资产交易和管理平台”将发挥更大作用——

记者：天金所首家PPP资产交易和管理平台已经建立，是否可以解决PPP项目在快速发展中的瓶颈问题？今后还应该做好哪些工作让PPP项目发挥更大作用？

财政部PPP中心与天津金融资产交易所合作成立“PPP资产交易和管理平台”对于推动PPP持续健康发展具有非常积极的意义。平台的逐步发展完善可以为PPP项目提供一站式的资金解决方案，还可以在一定程度上提高基础设施建设和公共服务的运营效率，进而探索解决PPP项目的退出渠道问题和资产流动性等问题。但是，PPP模式十分复杂，涉及多方环节和利益，面临承诺固定回报、明股实债等变相融资问题，远不是一个PPP平台可以涵盖和解决的。

一是尽快推动PPP的立法进程。对PPP项目的事前准备、项目识别、项目采购、项目执行、项目移交环节以及利益主体权利义务作出明确规定，并公开征求社会各方意见，减少争议，让政府和社会参与机构都有法可依、有章可循。

二是加强防范财政风险的法律制度建设。由于大多数PPP项目的落地率较低，地方政府为了大力推广PPP模式而存在过度财政补贴现象，存在以假包换的“伪PPP项目”，有的地方政府甚至把PPP模式简单地当作一种融资工具或发债手段。对此，我们必须建立科学的财政风险监管体系，建立财政风险评价指数体系和风险动态监测模型，并设定风险阀值，以便更好地监测项目运行过程中的动态风险，及时发现并处置出现的财政风险，评估融资方式和融资规模与项目周期匹配问题，制止各种政府变相兜底的违规举债的融资行为，将项目风险更好地控制在政府的可控范围。

三是为多元化的融资体制提供制度保障。如果没有资本市场的配合，PPP项目融资难、融资贵的问题就一直难以解决。因此，我们必须进一步探索多元化的融资体制，积极推动股权、信贷、发债等多途径的民间融资方式，鼓励多种市场主体公平竞争，打破地域和所有制等限制，强化金融机构为PPP项目提供长期、大额、低息资金的职能，缓解社会资本方的融资压力。

四是建立PPP项目业务标准，强化PPP项目退出机制。国家相关部门可以建立起PPP资产交易和管理平台的四级交易体系，通过资金融通、投资银行、现金管理、项目咨询服务、夹层融资等方式管理PPP项目，逐渐形成行业示范和业务引导效应，并在PPP项目中期流转和后期管理模式中提供退出渠道，实现参与主体资金的安全化，消除社会资本担心进入PPP项目被长期套牢的后顾之忧，增强社会资本参与的信心和积极性。