片区开发是对拟开发建设的区域进行一体化的改造、建设、经营和维护。在新型城镇化的背景下，新城开发、旧城改造等都是片区开发中的典型形式。
片区开发包括两方面的内容，一是狭义的土地一级开发，即指按照土地利用总体规划、城市规划、土地储备计划等相关规划的要求，由土地一级开发主体对一定区域内纳入土地储备的土地进行拆迁、土地平整和适当的市政基础设施建设，使该区域范围内土地具备上市供应条件的行为；二是涵括基础设施与公共服务设施等项目建设和运营。
（1）商业模式
从财务可行性上讲，只要能产生稳定的未来可预期的现金流的基础设施项目均可以采用PPP模式进行建设。片区开发中的土地一级开发包含大量的基础设施和公共设施建设内容，通过土地出让、税收、特许经营等方式能够产生可预期的稳定的现金流，是理想的PPP模式运行领域。根据土地一级开发的特点，公共部门和社会主体可以按如下的商业模式开展PPP项目：
A公共部门与B社会主体就C地块（一般为十几平方公里甚至几十平方公里）的开发达成合作协议，在规定的合作年限内，B社会主体负责地块内的土地平整、道路管廊等基础设施建设工作，学校、医院、文化、体育公共设施建设及运营管理工作，产业规划、项目招商、宣传推广等产业发展服务工作，空间规划、建筑设计、物业管理、公共项目维护等基础性服务工作等；于此同时，B社会主体以C地块内所新产生收入的该级政府地方留成部分的一定比例（即扣除上缴中央、省、市级部分后的收入）作为投资回报，如新产生的土地出让金、税后、非税收入及专项资金等；合作期限内，A公共部门只有监督监管的权利，不得随意干扰B社会主体的合理经营，A公共部门也不必为B社会主体的投资进行担保、兜底；合作期限结束后，B社会主体将C区块的基础设施公共设施产权及经营权无条件已交给A公共部门。
【行业分析】片区开发+PPP=未来的城市运营商
（2）PPP模式的优越性
我国土地一级开发经历了从BT模式到土地补偿模式再到利润分成模式的演进，未来将向PPP模式进一步发展。通过对比分析可以看出，相对于BT模式、土地补偿模式、利润分成模式，PPP模式的优越性体现在：（1）弥补政府资金不足；（2）资源优势互补；（3）共担项目风险；（4）转变政府职能。
不同商业模式对比情况
【行业分析】片区开发+PPP=未来的城市运营商
典型项目案例包括：华夏幸福固安工业园区新型城镇化项目、中信滨海新城项目。
项目案例一：华夏幸福固安工业园区新型城镇化项目
（1）项目背景
固安工业园区地处河北省廊坊市固安县，与北京大兴区隔永定河相望，距天安门正南50公里，园区总面积34.68平方公里，是经国家公告(2006年)的省级工业园区。
2002年，固安县人民政府与华夏幸福基业股份有限公司(简称“华夏幸福公司”)签订协议，正式确立了政府和社会资本(PPP)合作模式。
（2）建设内容与规模
固安工业园区PPP新型城镇化项目，是固安县政府采购华夏幸福在产业新城内提供设计、投资、建设、运营一体化服务。
土地整理服务。配合以政府有关部门为主体进行的集体土地征转以及形成建设用地的相关工作。2008-2013年，华夏幸福累计完成土地整理29047.6亩，累计投资103.8亿元。
2.基础设施建设。包括道路、供水、供电、供暖、排水设施等基础设施投资建设。截至 2014年已完成全长170公里新城路网、4座供水厂、3座热源厂、6座变电站、1座污水处理厂等相关配套设施建设。
3.公共设施建设及运营服务。包括公园、绿地、广场、规划展馆、教育、医疗、文体等公益设施建设，并负责相关市政设施运营维护。园区内已经建成中央公园、大湖公园、400亩公园、带状公园等大型景观公园4处，总投资额为2.54亿元。目前由北京八中、固安县政府、华夏幸福公司合作办学项目北京八中固安分校已正式开学，按三级甲等标准建设的幸福医院已开工建设。
4.产业发展服务。包括招商引资、企业服务等。截至2014年底，固安工业园区累计引进签约项目482家，投资额达638.19亿元，形成了航空航天、生物医药、电子信息、汽车零部件、高端装备制造等五大产业集群。
5.规划咨询服务。包括开发区域的概念规划、空间规划、产业规划及控制性详规编制等规划咨询服务，规划文件报政府审批后实施。
（3）运作模式
固安县政府与华夏幸福公司签订排他性的特许经营协议，设立三浦威特园区建设发展有限公司(简称三浦威特)作为双方合作的项目公司(SPV)，华夏幸福公司向项目公司投入注册资本金与项目开发资金。项目公司三浦威特作为投资及开发主体，负责固安工业园区的设计、投资、建设、运营、维护一体化市场运作，并通过资本市场运作等方式筹集、垫付初期投入资金。此外，三浦威特与多家金融机构建立融资协调机制，进一步拓宽融资渠道。
【行业分析】片区开发+PPP=未来的城市运营商
基于政府的特许经营权，华夏幸福公司为固安工业园区投资、建设、开发、运营提供一揽子公共产品和服务，包括土地整理、基础设施建设、公共设施建设、产业发展服务，以及咨询、运营服务等。截至2014年华夏幸福公司在固安工业园区内累计投资超过160亿元，其中，基础设施和公共服务设施投资占到近40%。
| 业务类型 | 代表业务或约定 |
| 土地整理投资 | 土地整理直接投资安置房规划设计及建设 |
| 基础设施建设 | 道路管网（道路工程、热力管网、桥梁） |
| 景观节点等魅力建设 | |
| 厂站（热力源厂、污水处理厂、自来水厂） | |
| 公共设施建设 | 公园体系（中央、滨水、门户、市民四公园） |
| 经营性公建（医院、学校） | |
| 非经营性公建（体育文化设施） | |
| 规划展馆 | |
| 咨询服务 | 三大规划设计 |
| 详规、专项策划/设计 | |
| 运营服务 | 城市运营 |
| 公共设施运营 | |
| 专项运营 |
业务类型
代表业务或约定
土地整理投资
土地整理直接投资安置房规划设计及建设
基础设施建设
道路管网（道路工程、热力管网、桥梁）
景观节点等魅力建设
厂站（热力源厂、污水处理厂、自来水厂）
公共设施建设
公园体系（中央、滨水、门户、市民四公园）
经营性公建（医院、学校）
非经营性公建（体育文化设施）
规划展馆
咨询服务
三大规划设计
详规、专项策划/设计
运营服务
城市运营
公共设施运营
专项运营
（4）商业模式
固安工业园主要收入来自基础设施建设、土地整理、园区综合服务三方面。
华夏幸福公司与政府签订园区委托开发相关业务内容（委托期限50年）
【行业分析】片区开发+PPP=未来的城市运营商
固安工业园历年分业务及综合毛利情况
【行业分析】片区开发+PPP=未来的城市运营商
双方合作的收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合。固安县政府对华夏幸福公司的基础设施建设和土地开发投资按成本加成方式给予110%补偿;对于提供的外包服务，按约定比例支付相应费用。两项费用作为企业回报，上限不高于园区财政收入增量的企业分享部分。若财政收入不增加，则企业无利润回报，不形成政府债务。
风险分担方面，社会资本利润回报以固安工业园区增量财政收入为基础，县政府不承担债务和经营风险。华夏幸福公司通过市场化融资，以固安工业园区整体经营效果回收成本，获取企业盈利，同时承担政策、经营和债务等风险。
（5）主要创新点及借鉴价值
固安工业园区新型城镇化PPP模式属于在基础设施和公用设施建设基础上的整体式外包合作方式，形成了“产城融合”的整体开发建设机制，提供了工业园区开发建设和区域经济发展的综合解决方案。
1.整体式外包
在政企双方合作过程中，固安县政府实际上是购买了华夏幸福公司提供的一揽子建设和外包服务。这种操作模式避免了因投资主体众多而增加的投资、建设、运营成本，而且减少了分散投资的违约风险，形成规模经济效应和委托代理避险效应。
2.“产城融合”整体开发机制
在“产城融合”整体开发机制下，政府和社会资本有效地构建了互信平台，从“一事一议”变为以PPP机制为核心的协商制度，减少了操作成本，提高了城市建设与公共服务的质量和效率。通过整体开发模式，对整个区域进行整体规划，实现公益性与经营性项目的统筹平衡。
3.工业园区和区域经济发展综合解决方案
政企双方坚持以“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”作为共同发展目标，以市场化运作机制破解园区建设资金筹措难题、以专业化招商破解区域经济发展难题、以构建全链条创新生态体系破解开发区转型升级难题，使兼备产业基地和城市功能的工业园区成为新型城镇化的重要载体和平台。
项目案例二：中信滨海新城项目
（1）项目背景
中信汕头滨海新城项目位于汕头市濠江区南岸，总规划面积是168平方公里，预计投资总额是500亿元。具体开发内容包括一级土地开发、城市基础设施建设、公共配套建设和产业投资等一系列资源整合。首开区为南滨片区，开发面积为12.4平方公里，
首开区的开发建设内容主要包括四个方面：基础设施建设，包括一条投资达60亿元苏埃过海隧道；土地整理；大型公建配套，包括博物馆、学校、医院、城市公园、影剧院等；产业配套，包括城市商业、旅游酒店、体育健康、文化创意园等。
【行业分析】片区开发+PPP=未来的城市运营商
（2）合作模式
汕头海湾隧道项目通过公开招标确定中信地产为项目城市运营的合法投资主体，由滨海新城公司（中信地产与社会资本合资成立，其中中信占股51%）与当地政府共同成立隧道项目公司进行建设，其中滨海新城公司股份占比为51%。该项目运营基金由城市运营PPP基金和隧道运营PPP基金组成，其中城市运营PPP基金由政策性银行、商业银行、境外资金等组成，而隧道运营PPP基金则由外地车收费、年票、政府补贴、收取营运费用等组成，并由中广银信基金公司为上述两种基金提供支持。
地方政府主要提供土地资源和政策资源；中信主要负责整个项目的策划规划、资本运作、融资、产业运作、包括整个项目的运营管理还有品牌输出，资源整合等等。通过项目的整体运营，地方政府获得了城市环境的改善，产业的转型升级，得到了长期的税源和新增的就业岗位，另外还得到了土地增值的收益。作为中信来讲，通过跟政府的交易结构的设定也获得了合理的投资回报。
地方政府主要提供土地资源和政策资源；中信主要负责整个项目的策划规划、资本运作、融资、产业运作、包括整个项目的运营管理还有品牌输出，资源整合等等。通过项目的整体运营，地方政府获得了城市环境的改善，产业的转型升级，得到了长期的税源和新增的就业岗位，另外还得到了土地增值的收益。作为中信来讲，通过跟政府的交易结构的设定也获得了合理的投资回报。
（3）主要创新点及借鉴价值
中信城市运营是通过与政府建立起来的创新型公私合作PPP关系形成“政府引导，市场主导”的新型城镇化发展模式。第一是政府通过法律途径充分授权城市运营商实施城市的综合开发运营。第二是城市运营商作为市场的主体，是城市资源的整合者、提供者和运营者。
（1）社会资本承担了项目范围内，土地一级开发、城市基础设施、公建配套和城市产业投资的一系列资源整合，中信集团作为社会资本获得了巨大的项目开发机会。
（2）传统意义上政府承担、完成的职能多半由社会资本予以完成。包括区域规划、基础设施建设，甚至包括产业投资等一系列工作，政府不再亲力亲为，更不用承担债务风险，甚至包括招商引资之类的工作均由中信集团完成，政府承担的就是按照法律法规的规定，履行法定的行政管理职责，保障法律法规在开发区域内的实施。
（3）通过项目实施，政府退回到社会秩序维护、监管者的地位；社会资本承担了项目的风险与收益，真正实现了政府与社会资本的归位尽责，各得其所。
来源：国家发改委网站、PPP工作中心、东滩顾问、
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