观点|王守清:PPP进入强监管周期,逐步回归理性

王守清：我觉得这不是PPP本身的错。很多人没有正确理解PPP，把PPP当成了天上掉下的馅儿饼，做PPP的动机就不对。

首先从地方政府这儿，有些人就把经给念歪了。地方政府没有足够的钱但要发展基础设施建设，国家又不允许地方政府随便举债，还把过去融资平台公司这条路堵死了，怎么办？2013年底全国财政工作会议提出“修明渠、堵暗道”，就是地方政府可以做PPP，而且用于支付和补贴PPP项目的钱不属于地方政府的债务，但财政部同时也规定每一年度用于支付和补贴全部PPP项目的支出不能超出一般公共预算支出的10%。

问题是，有些地方政府并没有严格执行10%的上限，最后就出问题了。我以前和现在都一直在说，在全世界PPP做得最多最好的国家中，PPP不过是所有公共产品交付模式中的一种选择，占比10%～20%，具体到我国，我觉得30%左右是比较合理的。过去几年一窝蜂都做PPP，显然要出问题。

除了地方政府，金融机构也有一定责任。金融机构过去几十年主要依靠放贷的利息差赚钱，而且其经验证明，贷款给政府最可靠，其次是央企和国企，贷款给民企最容易出问题，所以金融机构做PPP，只要政府出函、央企和国企投资者提供母公司担保就放贷，而非基于项目本身的现金流（合规来自政府或使用者），打各种擦边球。

此外，金融机构真正懂基础设施和PPP的专业人才严重匮乏，与其人才构成不无关系。PPP是基于项目融资。所谓项目融资，是通过项目去融资，即通过期望收入、项目资产、合同权益为主去融资。换句话说，金融机构应该看项目行不行，有没有足够现金流，看做项目的人，看交易的条件，而不是看政府担保和投资者母公司抵押给金融机构多少东西。

归根到底，还是金融机构固守传统，依赖于政府信用，依赖于央企、国企信用，不太在乎项目本身的现金流。金融机构必须打破固有传统观念，不能老舒舒服服地躺着挣钱，应该增强做PPP的能力。

PPP这套思路是很好的，只不过大家不严格、不规范地做PPP，把好经念歪了，所以中央各部委近期接连出台了几个规范发展PPP的文件，建立负面清单堵漏洞。

王守清：学术界有一个大概统计，如果严格按照92号文的要求，目前财政部PPP项目库里将近2/3的PPP项目是不合规的，或者说有不合规的成分。但我个人判断，把这2/3不合规的PPP项目全部清库也不可能，估计将清掉10%左右。

如果这个项目是使用者付费的，对投资者的影响就不大。如果是政府付费的，分为两种情况：一是签约了但还没有真正投入，大家可以坐下来商量整改。二是已经投入了，我个人建议，看现有投资者是否还愿意整改，即谈判调整到合规为止。如果同意，就是一个重新谈判的过程，如果不同意，就把现有做完的部分进行评估，把事情了结，边界一定要清楚。然后，这个项目再采用TOT模式，政府重新找投资者。

王守清：银行收紧，这是肯定的。我个人判断，在3月31日前，银行肯定就不做了；4月到年中，我觉得是观望阶段，如果银行的其它业务好，做PPP的积极性就不高，如果不好，可能还会做PPP；下半年就进入理性阶段，合适的PPP项目就做，不合适的就不做。这也是PPP的一个优点，如果一个项目不好，地方政府再想上，没有投资者投资、没有银行放贷，这个项目也做不了。PPP就是要灭掉“政绩思维”，回归理性，避免出现政绩项目和重复项目，有效解决投资无效的问题。

我想强调的一点是，如果严格按照PPP的理念和国家政策走，银行不肯放贷的项目就不能做。与其不规范地做PPP项目，还不如不做，不然最后还是政府埋单、老百姓受罪，代际不公平。现在的情况是，规范的PPP项目银行不想做，因为其它业务多饿不死；不规范的PPP项目银行不能做，因为承担风险太大，所以要倒逼银行要做规范的PPP项目。

我个人希望，通过这一轮严格监管，能够倒逼金融体系改革，虽然很难，但还是会有效果，至少这四年有些银行正在学习PPP。国际上，真正主导PPP的都是金融机构，而不是工程公司，反观我国主导PPP的基本上是央企国企工程公司，这是不对的。如果哪一天，中国的PPP真正由金融机构主导了，我们的PPP市场就算真正成熟了。

王守清：在发达国家，金融体系、法律体系和信用体系等比较健全，投资者只需要出资占项目总投资的5%～10%做资本金即可，而在发展中国家，由于金融体系、法律体系和信用体系等不健全，一般政府和银行都会要求投资者出项目总投资10%～30%做资本金。加上我们国家的项目资本金制度规定，投资者出资必须占到总投资的20%～25%，这些叫股（资本金），剩下的75%～80%就是债（贷款），这其实是对政府（含公众）和放贷金融机构的一种保护，如果投资者不好好干，资本金可能损失。

但现实中，大家都在打如意算盘。比如说，工程公司和基金公司组成联合体投标，中标后成立项目公司的时候，工程公司不想出钱，因为钱用光了，又不能让政府出函增信，也不能让母公司提供担保，但又想拿到这个工程；基金公司没有央企又中不了标，而且基金的钱又是别人的，这样一来就成了明股实债，股和债都是借来的，这对政府、公众和放贷方都很危险。事实上，在我国，出1%的股份和不占股份（即0%的股份）是有本质区别的，如果投资者出了1%的股份，就往往意味着要承担连带责任（特殊情况除外）。

所以，去年新上任的财政部金融司司长王毅强调，要坚持并强化对资本金的管理。任何投资项目、任何金融活动，自己要投入一定的自有资金，再进行适度的融资，这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金，更不要让社会资本用借款作为资本金，然后再用银行资金做运营。

王守清：限制央企，是必须的。在我国PPP领域，完全排除央企和国企，是不合适的，也不符合国情。但是，如果一直由他们主导，不对央企和国企加以限制，必然会出现目前的两个结果，一是国进民退，二是较难实现“提高公共服务供给的质量和效率”这一PPP本质要求。

至于对民企是否利好，我认为，这一轮清库整顿，合规项目总量在下降，但受限于192号文，央企参与的项目总量也在下降，这是一个双降的过程。因此，实际上大的格局没有大的变化，民企的机会不会增加很多，会有一点增加，也是为那些有实力的民企准备的，对那些差的民企而言，即便是央企国企不做的PPP项目，他们也没有机会。

王守清：从实力而言，国企和民企主要的差别，在于融资能力和特定类型项目的技术能力等。国企负债达到80%～90%，都还能贷到款，而民企即便负债大大低于这个比例，也贷不到款或成本较高。当然其中有企业信用的原因，但这也是目前国企和民企起点差距最大之处，或称作最不公平的地方之一。

对一些需要大型设备和高技术的项目，比如地铁，国企的确有优势。但在其他方面，国企和民企没有太大的本质区别。地铁、高铁这些项目，可能更适合国企，其他类型的PPP项目，民企也都可以做，且它们的表现不俗，特别是在污水和垃圾处理等领域。民企最担心的，是政府没有契约精神，国企虽然也担心，但没有那么在乎，因为毕竟都是体制内的。

因此，我们主要应从法治、信用、融资、公平、公开等方面进行改善。这些大问题解决了，项目层面的问题相对好解决；这些大问题不解决，即便项目层面的问题解决得再好——比如合同签得好，企业也还是处在风险中，毕竟PPP是长达几十年的长期投资，一旦政府不遵守合同，企业特别是民企将损失严重。