2018年4月25日
来源：中国交通报
作者：孙洁
“变相包装，伪PPP项目充斥市场”“设置壁垒，刻意回避民营资本的介入”“避实就虚，利用政府短板跑马圈地”“无序竞争，恶意低价中标搞乱市场”……五花八门的乱象正阻碍着PPP领域的发展。之所以产生这么多的乱象，笔者认为主要源自以下五个方面的原因：
①对PPP认识不够，误认为PPP只是融资的一种工具；
②出于投资冲动，部分PPP项目存在“没有条件，创造条件也要上”的情况；
③一些地方政府部门职能边界不清楚，导致PPP运用不当；
④在不正确的政绩观下，PPP项目落地效果适得其反；
⑤咨询业服务鱼龙混杂。
一是认识不够，融资目的明显。目前各方对PPP并没有一个统一的概念，导致世界各个多边机构、不同的国家和专家对PPP的理解存在较大差异。再加上PPP本身多样性的特点，进一步导致了对PPP认识的不一致。基于此，自我国推广PPP以来，人们为了满足不同地方的需求，变化出许多新的形式，如常见的有“PPP+EPS”“TOT+BOT”等。事实上，2015年，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中明确提出了PPP的四个类型，即BOT、TOT、ROT和BOO，这些类型其实已经满足了当前需要，完全没有必要再去“创新”。另外，由于PPP模式来源于早期的项目融资，如BOT、TOT等，很多人误以为PPP只是项目融资中的一种工具，导致许多PPP项目在实施方案设计以及采购标的选择上出现偏差。PPP作为一种管理模式已不再是政府融资的工具，必须突出三个核心要素，即社会资本与政府公共部门是平等的伙伴关系，在实现共同目标中，社会资本对利润的追求与政府公共部门对公共福利的追求共同实现；应用于社会公益项目的PPP具备利润可控制性，拒绝追求短期效益和超高收益；社会资本与政府公共部门做到风险分担，从而降低项目的整体风险。
二是投资冲动。PPP模式推广以后，进一步加强了地方政府的投资冲动，导致PPP项目被大批量“上马”，更有部分项目存在“没有条件，创造条件也要上”的情况。一般而言，在PPP模式中投资人的收益有两种形式：向使用者收费、由政府（代使用者）付费。同时，当使用者付费不足时，政府会给予项目一定的补助（可行性缺口补贴）。而无论是政府付费或是可行性缺口补贴，都属于政府的支出责任，财政部为此特别规定，对于PPP项目，政府的当年支出责任总和不得超过当年财政一般公共预算支出的10%。由于西部地区财力有限，一两个体量稍大的项目叠加就会超过这根“红线”，为了让更多项目符合这一规定，一些五花八门的变更就应运而生。
三是政府职能边界不清。PPP是解决政府职能的问题，但不是所有问题都可以通过PPP来解决。如果政府部门职能边界不清楚，必然导致PPP运用不当。比如，我们常见的私立学校、私立医院等不属于政府职能范围内的项目，应当属于市场化或私有化的项目，无须采用PPP模式。产生这样的不规范现象，主要是由于对PPP和私有化的概述没有清楚区分。PPP作为一种过度性制度安排，与私有化的本质区别是，PPP项目运营期一旦结束，社会资本需要将项目无偿移交给政府，而私有化则不需要。在现实的PPP实施方案当中，不少可以私有化运营的项目也被套用PPP模式，错误地认为只要政府和社会资本共同出资就是PPP了。
四是急于求成。PPP具有复杂性的特点，决定了完成一个PPP项目往往需要花费大量的人力、物力和财力，从它的识别、准备、采购，再到执行往往需要较长时间。但一些地方总想加快速度，提高进度，为了让更多的PPP项目早日落地，程序进行了很多简化。常常会看到，合同还没有签订，项目已经开工了；实施方案还没有完成，框架协议已经签订等。急于求成和投资冲动有一个共同的原因，就是不正确的政绩观在作崇。每位管理者都希望为公众提供更多更优质的公共产品和服务，为老百姓多做一些有益的事情，但是如果不能量力而行就会适得其反。
五是参差不齐的咨询服务。做好一个PPP项目离不开优秀的咨询服务，业内称PPP是一段婚姻，把咨询服务机构称为“红娘”，这是有一定道理的。优秀的咨询服务不仅仅可以帮政府设计出一个好的实施方案，更重要的是，通过这个方案可以吸引更多的社会资本来参与，营造出充分竞争的环境，让政府从中找到一个可以提供物美价廉公共基础设施的合作伙伴，使政府资源发挥最大作用。同时，优秀的咨询服务，也可以帮助资源有限的政府创新思路，在不增加财政支付的情况下，让PPP项目得到有效实施，让更多PPP项目不是仅仅依赖财政支付才能实现。由于我国PPP项目井喷式出现，PPP咨询服务业却还在萌芽期，在利益趋动下，咨询业服务鱼龙混杂，咨询“专家”有名无实，PPP实施方案抄袭成风等，这些也是造成PPP模式不规范的重要原因。理论上讲，在PPP模式中，很难找到两个完全相同的方案，即便是同一个类型的项目，在不同的地区或不同的时间实施，其实施方案也需要有所改变。而各地经济条件、地理、文化、财政能力等都不一样，项目的实施方案必然差别巨大，如果咨询人员没有丰富的经验，是很难满足PPP项目的需求的。
作者系中国财政科学研究院研究员、中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会秘书长孙洁
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