【探讨】地方自主与中央主导:国外PPP监管模式研究

国外PPP实施与监管体制是以PPP中心 (PPP Unit) 为核心进行符合自身国情条件的制度设计。PPP中心包括所有帮助政府确保PPP项目顺利推行的机构，其对于PPP实施与监管的重要性得到了高度重视:欧盟委员会在“PPP指南 (2003) ”中建议所有层级的政府都需要设置一个专业的PPP中心，其管辖权限都大不相同。尽管各国PPP中心特点各异，但若根据PPP监管机构的中央与地方权力分配关系进行划分，从理论上可以将国外PPP实施与监管模式概括为三种模式: (1) 地方自主模式，以美国、澳大利亚等国为代表; (2) 中央主导模式，以韩国、英国等国为代表; (3) 平行混合模式，以德国、法国等国为代表。后文将对此进行逐一介绍，并据此对中国可能的制度模式选择进行讨论。

1.1 模式特征及总体评价

在“地方自主”模式中，PPP中心自下而上推动,由地方政府先行设置PPP中心，再在中央层面设置，该模式经常出现在联邦制国家。这种模式主要包含以下三个特征:首先,从审批权限看，地方政府因享有极大的经济自治权而对PPP项目具有审批决策权,中央对地方PPP项目则缺乏审批权限;其次，从职能划分看，由于中央政府的PPP监管职能较为弱化，因此不会在政府部门以外单独设立一个新的PPP中心提供技术支持，而是将二者合一，由中央政府的某一个部门行使PPP宏观职能，如出台政策指引和提供部分资金，以便引导和支持地方PPP项目的开展;再次，从全国各地发展差异看，由于缺乏强有力的中央调控，因此一国内部各地政府PPP中心设置的差异较大，即便是相邻州的情况都可能相差甚远

以上特征导致这些国家各地PPP发展进程各异， PPP监管机构的设置和职能也不一。中央政府缺乏对地方PPP项目的具体管辖权，在机构设置和功能定位上处于辅助地位。因此这些国家的PPP发展完全取决于地方态度，导致各国发展差异较大，既有PPP发展较好的澳大利亚，也有发展较慢的美国。但是，这种模式也赋予地方极大的自主权和灵活性，使得各地政府能够根据本地经济条件和社会状况自主选择发展模式，因地制宜，而不至于出现中央一声令下，全国各地PPP大量上马、遍地开花，发展模式千篇一律的假繁荣。

1.2美国的制度实践

美国的PPP项目集中在交通领域，因此PPP监管机构主要设置在交通部门内。2008年前后，一些州自发地在交通部门内成立PPP中心。例如，密歇根州在2008年成立“PPP办公室” (Michigan Officefor PPPs) ，负责在全州推广PPP;加利福尼亚州在2009年通过PPP法案，授权成立“公共基础设施顾问委员会” (PublicInfrastructure Advisory Commission) ，帮助交通部门发展PPP项目;弗吉尼亚州于2010年成立“交通PPP办公室” (Office of Transportation Public-Private Partnerships) ，负责制定、实施并且管理该州的交通类PPP项目;肯塔基州在2016年的众议院法案中 (House Bill 309) 授权成立“地方政府PPP董事会” (Kentucky LocalGovernment Public-Private Partnership Board) 来监督PPP的实施;新罕布什尔州2016年参议院法案 (Senate Bill 549) 授权成立“PPP监督小组” (P3Infrastructure Oversight Commission) 来负责PPP项目的审批。

虽然有相当一部分州自发成立了PPP中心，但由于缺乏统一的制度设计，各州PPP中心无论在结构设置、资金来源还是功能定位上都各不相同。从机构设置而言，大多数州PPP中心都设置在交通部门内，少数州 (如密歇根州) 则设置在财政部内。从功能而言，弗吉尼亚州和密歇根州PPP中心是专门的服务性机构，而加利福尼亚州PPP中心则享有PPP项目审查权。另外，一些州PPP中心属于半商业化组织，自负盈亏，如密歇根州PPP中心的资金就来源于咨询收取，而其他州PPP中心的经费主要来源于州预算。

在联邦层面，美国没有统一的PPP中心。根据联邦交通法案 (Moving Ahead forProgress in the 21st Century， MAP-21) 的授权，联邦交通运输部负责PPP模式的推广。2014年，联邦运输部发布《收费公路PPP模式特许经营合同核心指南》 (ModelPublic-Private Partnerships Core Toll Concessions Contract Guide) ，引导PPP的发展。但是，联邦运输部对各州PPP项目并不享有审批权，各州PPP中心与其只保持一种合作关系，分别自行制定法律，并对PPP项目进行监管。

1.3 澳大利亚的制度实践

同为联邦制国家，澳大利亚的PPP监管权也分布在各州。虽然各州都有相应PPP负责机构，但只有新南威尔士、南澳大利亚和维多利亚这三个州设置了专门的PPP中心，其它州基本都把该职能赋予财政部门。各州中最典型也是最成功的PPP中心当属维多利亚PPP中心。

维多利亚州的PPP事务由财政部主管，负责制定PPP政策，并对项目进行审查。为了更好地推动PPP发展，财政部“商业和基础设施风险管理小组” (Commercial and Infrastructure Risk ManagementGroup) 于2000年成立维多利亚PPP中心，负责政策引导，并为政府提供技术支持。2002年到2010年间，维多利亚州PPP项目约占该州所有公共投资总额的10%。^[3]南澳大利亚州也是澳大利亚PPP较多的州。1980年代起，该州PPP市场迅速发展，当时由各部门分别负责各自管辖项目，缺乏专业人士和专门机构。随着1990年代PPP数量大量增多，南澳大利亚州财政部成立专案组，专门负责处理该州PPP项目。2001年，财政部门要求内阁成立一个正式的PPP中心，并建议将其设置在财政部内，对财政部负责，该中心逐渐演变为当前的“项目与国企部”，负责包括PPP项目在内的重大项目审查。

在国家层面，澳大利亚基础设施局在2008年由联邦基础设施立法 (the InfrastructureAustralia Act) 授权成立，为澳大利亚政府提供国家层面大型基础设施项目的咨询建议，对项目审批则没有决策权。基础设施局董事会成员分别来自于联邦政府、州政府、地方政府和私人部门，由联邦交通部长任命，对其负责，并通过部长，定期向澳大利亚政府委员会汇报。2008年，基础设施局与国家PPP论坛 (National PPP Forum)制定出台“国家PPP政策引导” (The NationalPublic Private Partnership Policy and Guidelines) ，要求各层级政府对任何投资额超过50万澳元的项目都必须考虑PPP模式作为备选方案。由于该引导获得澳大利亚政府理事会的批准，因此全国都必须贯彻执行。此外，联邦政府还对修改PPP政策引导权力行使保留权。2014年，澳大利亚基础设施法案重新修订，赋予基础设施局新的权力，成立一个独立董事会，成员分别来自于商界、学界、政界和私人部门。在新法案下，该局开始为澳大利亚国家层面的重大基础设施进行战略设计，并负责一个为期15年的基础设施滚动计划。

2.1 模式特征及总体评价

与地方主导模式不同，以韩国、英国等国为典型代表的中央主导模式则呈现出以下三个特征:首先，从审批权限看，全国PPP政策和项目主导权被控制在中央层面，而且主要集中在中央财政部门;其次，从权力分工看， PPP主管部门和技术支持机构相互独立，中央一方面在财政部门内部设置PPP监管机构，负责全国PPP项目的审批和监管，另一方面会单独设置一个专门的PPP中心，作为政府智库，为政府部门提供技术支持;再者，从全国发展差异看，由于具有强有力的中央推动和统一管理，全国各地PPP发展都较为均衡。

一般而言，中央主导模式主要存在于中央集权国家或具有严格预算制度的单一制国家之中，使得全国大型基础设施项目都必须纳入由财政部制定的年度预算，这样有利于对全国基础设施发展进行通盘设计，使PPP能够有计划、均衡地发展。此外，中央PPP机构明确分工也使得各自能够更好地履行相应职责。专门PPP中心的设立能够为政府提供更加专业的技术支持，使得项目操作流程更加规范、有序。全国各地PPP准则相对统一也有利于消除地方壁垒，推动PPP全国市场的发展。但是，这种模式也带来一些弊端，如由于控制严格容易导致PPP项目程序繁琐、时间较长、耽误效率;再者中央统一推动容易造成一刀切和跟风，不利于各地独立自主决策。

2.2 韩国的制度实践

从1960年代起，韩国一些高速公路开始由私人投资，但政府并不允许私人参与运营管理，遏制了私人参与基础设施的投资热情。为了缓解政府财政压力，促进私人参与基础设施投资，韩国在1994年出台首部PPP法——《促进私人资本参与社会间接资本投资法》 (Act on Promotion of PrivateCapital into Social Overhead Capital Investment) ，引入PPP模式。然而效果并不佳，虽然1994年就推出了21个国家项目和13个地方PPP项目，但到1998年，只有31个地方项目以及5个中央项目正在进行。究其原因，主要有三:第一，政府缺乏发展和评估PPP的专门知识;第二，政府缺乏透明度、过分复杂的采购程序、没有吸引力的风险分担结构以及对私人部门参与缺乏激励机制等原因导致PPP发展欠佳;第三， 1997年东南亚金融危机使得公共投资急剧减少。为此，韩国政府在1998年PPP法案修订中，成立了一个专门的PPP中心 (PrivateInvestment Center of Korea，以下简称PICKO) ，负责推动PPP发展。PICKO下辖于韩国规划和预算部 (Ministry of Planning and Budget) 的私人投资项目委员会 (Private Investment Project Committee，成员涵盖采用PPP的中央部委) ，主要负责项目筛选、评估和参与谈判，还负责起草PPP年度计划。此后，韩国的PPP才开始逐渐增加。

2005年，韩国PPP法第二次修订，将PICKO和公共投资管理中心 (Public InvestmentManagement Center) 合并成立公私基础设施投资管理中心 (The Public andPrivate Infrastructure Investment Management Center，以下简称资管中心) 。资管中心内设于一个独立的政策研究机构——韩国发展研究所 (Korea Development Institute) 内，为政府传统采购项目和PPP项目提供技术支持 (见图1) 。资管中心由三个部门构成，分别是:政策研究部 (the Policy and Research Division) 、公共投资评估部 (the Public Investment Evaluation Division) 和公私合作部 (the Public-Private Partnership Division) 。政策研究部负责政策研究;公共投资评估部负责公共基础设施项目的初步可行性研究、经济可行性研究以及政策恰当性研究;公私合作部在PPP项目准备和履行阶段提供技术支持，如为项目采购编制指导手册，进行物有所值评估，参与项目建议书的撰写并参与招标和谈判。资管中心有四大职能:首先，提供政策研究;其次，提供技术支持，即为PPP项目提供可行性研究和物有所值评估，并撰写项目建议书以及其他必要的项目文件;再次，帮助促进吸引国外投资者参与PPP项目;最后，提供PPP培训。资管中心由财政部资助，也可以从提供的服务中收费用，但必须向财政部报备。

财政部主要负责制定和执行PPP政策，制定国家投资计划以及国家预算。财政部下辖的经济预算局内设两个部门负责PPP项目:基础设施规划部 (The PrivateParticipation in Infrastructure Planning Division) 负责建设-移交-运营 (BTO) 项目的投资计划，基础设施项目管理部 (The Private Participation in Infrastructure Project Management Division)则负责建设-移交-租赁 (BTL) 项目的计划制定。此外，财政部还管理PPP审查委员会 (PPP Review Committee) ，该委员会由财政部长、负责部委采购的副部长以及私人部门专家组成，基础设施规划部为其秘书处，对PPP项目的通过与否起最终决定作用。

2.3英国的制度实践

英国以其独特的PFI制度和高度发达的PPP市场闻名。实际上，目前国际上所称的英国PPP经验主要指代英格兰，因此本文着重介绍英格兰的PPP管理经验。

英国的PPP项目都需经由财政部审批通过，在三十多年的发展中，其中央PPP监管体系经历了三次重要变化。第一阶段起止于1992年到1997年，是英国PPP监管体系的初创阶段，标志性事件是1992年财政大臣拉蒙特正式宣布启动“私人融资计划” (Private FinanceInitiative，简称PFI) 。为了更好地对项目进行管理，英国在1993年成立了一个由专业人才组成的“民间融资小组” (Private FinancePanel，简称PFP) ，设置在财政部门内。第二阶段从1997年开始，财政部在内部成立PFI专案组 (PFI Taskforce) ，内设“政策小组”和“项目小组”，为政府筛选项目、出台指导文件。两年后， PFI专案组解散，英国在财政部门外成立一个专门性PPP中心——英国伙伴关系组织 (Partnerships UK，简称PUK) ，由私人占有公司51%股权 (其余的49%中，英国财政部持有44.6%，苏格兰持有4.4%) ，向各级政府提供付费咨询。同时，为了解决政策层面的问题，财政部在内部设置了PPP政策小组，负责制定政策。第三阶段从2009年至今，英国开展了PF2革，将英国伙伴关系组织、财政部PPP政策小组与英国财政部基础设施融资中心 (InfrastructureFinance Unit) 合并，成立英国基础设施局 (Infrastructure UK，简称IUK) 。英国基础设施局内设于英国财政部，完全由中央政府提供预算资金。与此同时，政府外部仍有专门性PPP中心——地方合作伙伴组织 (Local Partnerships)为政府提供技术支持，包括物有所值评估、竞标结构设计、私人谈判策略以及设计高质量的管理系统等等内容。

3.1 模式特征及总体评价

平行混合模式以德国、法国为代表。中央集权的历史和地方化的近代进程使得这些国家在央地权力的配置上出现了平行混合特点。德国虽然是联邦制国家，但由于中央集权的历史背景使得其与其他“竞争式权力分离联邦制”或“二元联邦制”国家明显不同，因而被称为“合作的联邦制”。在这种制度安排下，联邦和州分别拥有自己的宪法和权力体系，但在《基本法》的框架下，双方都把合作置于重要地位。在中央享有立法主导权的同时，地方也有对经济事务和财政管理享有主导权。法国虽然是一个典型的中央集权国家，但在近三十年中显示出明显的“地方化”倾向，从20世纪70年代起，开始赋予地方政府一些行政权力，并在1982年通过第一部地方化法令——《关于市镇、省、大区的权力和自由法》， 2003年前后又进行了第二轮地方化法案，通过关于地方分权的宪法修正案，改革后的法国从“集权型”国家转变为“双轨型”，其核心是将权力让渡给地方，其中也包括管理PPP项目的经济管理权。

平行混合模式具有以下三种特征:首先，中央和地方分别对管辖权限范围内的项目进行审批和管理;其次，中央会设置一个单独的PPP中心为政府提供技术支持，另外，一些中央部委也会在各自部门内设置专门的PPP中心，以处理本部门所管辖的项目;再者，各地都会依据自身情况设置PPP中心，并且有选择性地听从中央的规定。这种模式一方面由于地方享有一定经济权限，因而有利于地方因地制宜;另一方面由于中央集权传统又能确保央地之间和全国范围内的交流，但是该模式运行的有效性特别依赖于一国特定的央地权力分配体制。

3.2德国的制度实践

德国于2005年出台PPP促进法 (The PPPAcceleration Act) ，其联邦层面的PPP项目由两个机构共同负责，分别是财政部和德国PPP中心(PartnershipsGermany) 。财政部负责联邦政府内部的PPP项目协调、政策制定，以及联邦州之间的协调规划。德国PPP中心成立于2009年，由公共机构 (联邦政府、联邦州和市) 和私人机构共同持股 (见图2) 。其目标是为PPP项目提供“一般性建议”和“特别建议”。“一般性建议”包括立法政策、行业标准、经验交流等， “特别建议”指在具体项目中包括针对合同准备、谈判、招标等操作流程提供建议。德国PPP中心可以在任何环节被公共部门聘请来为PPP项目提供咨询，为公共部门提供中立性、非约束性的初步意见。其资金完全来自于使用者 (政府机构) 支付的咨询费用。除此之外，德国一些中央部门内也有负责PPP的机构，如交通部内“基础设施金融公司” (Verkehrsinfrastruktur finanzierun gesellschaft) 负责交通PPP项目。

一些联邦州也成立了PPP中心来帮助政府进行项目采购和管理。北莱茵-威斯特法伦州在2001年第一个成立了PPP工作组，其他联邦州也相继在2004年和2005年陆续成立，然而各州的机构设置结构和职权差异很大，还有诸如勃兰登堡州和萨尔州等一些联邦州没有设置PPP中心。为了更好地交流，各州政府和联邦政府基于自愿基础，自发形成一个“联邦PPP网” (F?derales PPP Netzwerk) ，以便促进联邦政府、联邦州和市政府共同交流分享PPP经验。

3.3 法国的制度实践

法国的PPP中心被分为国家层面、部委层面和地方层面。国家层面的PPP主要由伙伴关系组织 (The Mission d’appui aux partenariats public-privé，以下简称MAPPP) 负责。MAPPP由PPP法 (PPP Law of 2004) 授权，于2005年成立。该机构在经济和财政部的直接领导下，专门负责PPP项目的初步测评。2010年， MAPPP转变为一个服务性机构，内设于经济、财政和工业部 (Direction Générale du Trésor of the Ministry ofEconomy， Finance andIndustry，以下简称MEFI) ，管理“伙伴关系合同”，而不负责特许经营项目及传统采购项目。MAPPP作为政府机构，其负责人是正式公务员，由MEFI指派，无限期连任。MAPPP直接由政府预算提供资金，不向使用者收取服务费。MAPPP主要有三个功能:首先，在预算部审批PPP项目前，对由采购机构提供的可行性研究进行评估，以确保PPP项目能够从法律、金融等多个方面得到充分论证;其次，为参与伙伴关系合同的公共部门提供项目准备、谈判和监管支持;最后， MAPPP会在伙伴关系合同签订后跟踪项目，以便获得经验并提供完善意见。

图2 德国PPP中心组织结构与所有权 

除MAPPP以外，法国还在一些具体行业部门内设有PPP中心，负责相关领域的PPP事务。如司法公共地产中心 (The Agence Publique pour l'Immobilier de laJustice) 和卫生医疗设施中心 (Agence Nationaled’Appuiàla Performance desétablissements de Santéet Méd尖ico-sociaux) 。司法公共地产中心是在司法部内负责处理与司法有关的PPP项目 (如司法服务、监狱等) 的机构，其任务是建设、翻新以及修缮法院、监狱以及其他司法部门的财产设施。司法公共地产中心直接负责PPP项目采购，代表部委参与PPP合同，提供PPP内部培训、开展会议、进行事后评估等。由于其负责管辖的项目都是国家层级项目，因此需要将本部门PPP项目的可行性研究提交MAPPP进行审核。卫生医疗设施中心成立于2009年，负责改善健康行业的运行，并对该行业的房产和土地进行估值。除此之外，教育部、安全部和环保部等都有自己的PPP中心。各部委PPP项目由于属于中央项目，因此都必须向MAPPP提交可行性研究，由其进行审核，获得物有所值论证后方能实施。

在地方层面，地方政府对本地PPP项目具有独立的管辖权，不需要向MAPPP提交可行性研究，但对于是否提交，地方政府拥有选择权而并非义务。通常而言，三分之一地方政府都会向MAPPP提交可行性研究，以获得中央支持。

国外PPP实施与监管模式呈现不同特征，这是不同国家根据自身历史因素和央地关系特征的选择结果。事实上，无论是地方主导模式还是中央主导模式，亦或是平型混合模式，都高度强调实践情境下的动态性和过程性，即根据制度运行中出现的实践问题，各国会不断调整和完善PPP的监管模式和职能机构的设置。本文重点讨论的六国都是世界上PPP实施最为成功的国家，也是PPP中心和监管绩效最为成熟的国家。因而，中国在进行PPP实施与监管制度模式选择时，可以充分借鉴国外制度的有益经验。整体来看，作为一个单一制的中央集权国家，中国的中央政府虽然不负责地方PPP项目的具体审批，但对地方政府的经济行为具有极大约束力。从维护制度意义上的国家法制统一以及实践意义上的地方有序发展这两个方面考虑，中央主导型监管模式可能较为适合中国的PPP发展。具体而言，本文从以下三个方面提出相应建议:

其一，需要明确中央PPP监管机构。PPP监管机构作为政府职能部门，依法对PPP项目进行监管，并制定相应政策，从宏观上保证PPP市场健康发展。我国目前没有专门的PPP监管机构，仍然采用原有项目审批和监管程序，导致PPP操作不规范。财政部下设的PPP中心作为事业单位，主要从事PPP的政策研究、咨询培训、能力建设、融资支持、信息统计和国际交流等职责，可以将其视为服务性机构，但没有监管职能，也不能参与到项目的具体采购环节，若要履行监管职能则名不副实。因此，可在一定程度上借鉴英国在2011年改革后的模式，在财政部门内设立一个专门的PPP监管部门，或者赋予现有部门 (如金融司) 相关职权，对全国重大项目进行跟踪监管，对其他PPP项目也有权定期检查。

其二，需要重视专门性PPP中心建设。良好的PPP市场发展离不开强有力的技术保证，一个专门的PPP中心通常能够帮助公共部门更好地管理PPP项目，也能够使得谈判和采购过程更有效率。PPP项目复杂而且专业化程度高，一般政府工作人员不易掌握，因此需要有专业人员和专门机构为政府提供技术支持。从各国经验来看，共有两种类型的PPP中心:一种是非营利、专门为政府服务的智库，如韩国，其资金来源于财政拨款;另一种是向使用者收取咨询费用的公司，如德国PPP中心和英国伙伴关系组织。两者各有利弊，前者能够更加客观、中立，协同政府维护公共利益;后者则能通过市场化竞争提供更好的技术服务。着眼于当前中国PPP发展的起步阶段，依托主管部委和高等院校的合作平台，大力培育专门的PPP智库较为符合中国国情。

其三， PPP监管机构的高效与政治环境密切相关。缺乏效率的政府通常也会让PPP监管缺乏效率，缺乏一个PPP推进计划或者缺乏透明度，或者缺乏政府间合作都会降低PPP中心的成功概率，即便有一个很好的设计框架， PPP中心都不可能在这样的政治环境下有效率。另外，如果没有高层级的政治支持， PPP中心也有很大可能会失败。PPP中心在设计时需要直接针对政府失灵之处，并与其希望实现的目标相匹配。