【好文荐读】融资平台与PPP是相爱还是相杀?

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◤  建设性政府债务  ◢

基础设施领域存在巨额政府债务有其客观必然性，考虑基础设施领域的政府债务和资金平衡，应当放在30年以上的城镇化全周期中，而不仅是短期财政收支平衡。

政府在基础设施领域形成巨额建设性负债无法回避。国内基础设施领域普遍未建立起足够水平的使用者付费机制，大部分项目都需要政府提供持续的资金支持。提供这种资金支持，衍生于政府提供基本公共服务的政治责任，无法逃避，实质上也无法完全转移。

实际上，基础设施项目有效寿命与投资回收期很长，通过债务融资方式筹集建设资金是国际通行做法，只是各国的主流融资方式存在差异。国内城市化建设速度史无前例，在基础设施项目集中超前建设的高峰期，政府当前财力根本无法足额提供资金，只能通过各种形式的负债来填补巨额资金缺口。巨额存量债务的逐步消化和实质性偿还，要靠20～30年甚至更长时期的地方政府财力的增长，靠居民收入提高后能承担更高水平的公用事业收费水平，靠盘活存量资产等方式的组合利用。没有必要否认巨额建设性债务的存在，也没有必要过度担心偿债压力造成财政危机，但确实需要较长时期才能清偿建设性债务。

不同的政府负债方式在政府承担偿债责任方面具有同一性。在国际上看，地方政府债券、融资平台与PPP模式是三种主流形式，国内目前也已经形成这三种模式并存的局面。地方政府债券是显性化的政府负债形式，直接体现在政府当前的债务余额中。融资平台是代替政府融资，实质上就是政府债务，只是暂时显示在融资平台的会计报表，没有直接体现在政府债务统计数据之中。国内当前的PPP项目中，绝大部分项目都需要或多或少，甚至完全依靠政府在PPP合同期内的付款。在需要政府付费的PPP项目中，未来的政府付费确定无疑，实质上也是政府债务。

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◤  融资平台仍然是主流模式  ◢

融资平台是地方政府在现有财政体制和投融资体制下的重要实践，是国内城镇化领域的基础设施项目的主流融资渠道。

融资平台仍是国内地方政府融资的主流渠道。2014年9月21日国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称“43号文”），明确了地方政府融资只能通过发行政府债券或采用PPP模式，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。43号文力求将国内公共基础设施的投融资模式从融资平台主导，一步转向“地方政府债券+PPP”。从最近三年的全国数据看，地方政府债券只能满足约10%的资金需求，PPP模式满足不到5%的资金需求，其余80%左右的资金主要依靠各类融资平台代替政府举债筹集，融资平台仍然是地方政府的主要融资通道。

融资平台模式是世界各国普遍采用的公共基础设施项目实施模式。即使在自由市场经济的美国，城市基础设施主要靠发行市政债筹资，也还存在很多代替政府融资并组织项目实施的公共机构（著名的有田纳西河流域管理局、纽约新泽西港务局）。1972年，经美国国会批准，纽约市与新泽西州政府联合出资组建纽约新泽西港务局，管辖以纽约自由女神像为中心共约1500平方英里的区域，主营业务是公共基础设施，资金来源主要来自基础设施的使用者付费及发行债券。曼哈顿所在的纽约港区是美国式自由资本主义的圣地，居然也是由这么一家类似平台公司的公共机构负责提供公共基础设施。

国内形形色色的融资平台可以分为四类，不宜全面否定。

一是综合性平台，如上海城投、杭州城投、武汉城投等。发达地区的综合性平台已经积累综合优势，融资成本低、组织项目建设效率高、运营管理能力强。

二是专业性平台，如京投公司、上海申通地铁集团、北京排水集团、重庆水务等，是某个特定领域的融资、建设与运营主体。

三是园区性平台，如上海金桥集团有限公司、苏州高新区经济发展集团总公司、西安高新控股有限公司等。主要承担经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营，招商引资以及政府授权的公共服务职能。

四是空壳型平台。2008年国际金融危机后，各地成立了一些资产规模小、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱、至今未公开发行债券的区县级平台。从数量上看第四类平台占比很高，但从占有的有效资产规模看，实际占比并不大，并不能代表融资平台的主流。

第四类平台公司是欠发达地区金融意识落后、金融市场运作能力弱、地方政府公共管理能力差等因素的突出体现，其中的大部分可能会被淘汰或撤并。但是，绝对不能简单因为存在数量众多的第四类不规范平台，而否定前三类融资平台存在的必要性和重要性。

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◤  PPP模式面临诸多制约因素  ◢

PPP的核心内涵在于有效积聚整合各方面的优势资源，构建有弹性的激励相容的公共治理机制，通过诸多不同利益诉求的相关方长达几十年的持续博弈，各方合力同心、尽力而为、量力而行、按贡献和绩效取酬，实现公共基础设施项目全生命周期综合效能的最优化。PPP的核心理念包括：风险分担、激励相容、合理回报、契约精神、物有所值、量力而行、可融资性、可持续性等。总体上看，国内目前还不具备大规模推广PPP模式的条件，不能操之过急。

缺乏权威规范的法规政策支持。国内PPP领域，仅有一项部门规章，主要靠数量众多的规范性文件指导。这些规范性文件的法律位阶低、相互之间存在冲突、权威性欠缺，难以取信于社会资本及公众。另外，PPP模式的内在要求，与现有预算、土地、税收、融资、国资、招投标、政府采购等方面的法律规定，存在不衔接的问题，甚至有明显冲突，增加了法律与政策风险。

地方政府的公共治理能力不足。PPP模式下，政府从直接实施项目，转变为整合各方社会资源用公共治理机制和市场化方式实施项目，政府应当从行政命令方式转变为平等协商的公共治理方式。这种转变不可能在短期之类完成，甚至经常会出现地方政府行为不当甚至违约的现象。

政府的规制与监管能力不足。PPP项目合作周期长，特许经营期内可能遇到的不可预期事项会很多。政府在合同管理方面会遇到几个方面的挑战：

一是PPP协议可能经常需要调整，政府需要参与并主导有关协议的再谈判；

二是具体项目的日常运行涉及多个政府部门，需要整合各方面的力量对项目公司及其主要股东，进行全方位、全流程的日常规制和监管；

三是项目实施过程中，可能出现项目公司违约、工程事故、经营事故、社会冲突、不可抗力等突发事件，有时还需要政府介入和接管项目公司，政府要有能力主动应对，尽可能控制损失与影响。国内地方政府普遍缺乏这方面的能力和人员积累，挑战性和风险很大。

缺乏众多合格的候选社会资本。PPP项目的社会资本需要具备筹集稳定长期成本合适的巨额资金、按百年工程标准组织好项目建设、运营管理好项目资产实现最佳社会与经济效益的综合能力。具备这些综合能力的社会资本，在国内还是稀缺资源。理论上，可以通过组建联合体来整合能力，但由于联合体的责任与利益划分、连带责任的法律界定、联合体本身的不稳定等问题，挑战也很明显。

民营企业存在进入限制。民营企业参与PPP项目，存在以下障碍：

一是部分项目通过招标条件设置限制民营企业参与；

二是融资成本较高存在竞争劣势；

三是民营企业应对政府履约风险的能力较弱；四是重建设轻运营不利于民营企业发挥运营管理方面的优势；五是获取项目信息较难且不及时。

难以实现基于项目现金流的项目融资方式。基础设施项目投资规模以亿、十亿、百亿为单位，唯有通过以项目现金流为基础的项目融资，实现表外融资和有限追索，才有可能打破融资困局。国内商业银行与保险机构这类主流财务投资者，尚不熟悉项目融资方式，难以普遍实现有限追索性质的项目融资。

缺乏中长期稳定资金支持。PPP项目通常是资金密集型项目，项目投资回收期往往超过15年，特许经营期接近30年，巨额、稳定、低成本的资金供应是项目稳定运行的基础，而国内适合投资PPP项目的长期金融产品尚不发达。

缺乏合格的批量PPP咨询项目负责人。牵头咨询机构的项目负责人至少要有能力完成四个方面的工作：

第一，政府的决策参谋，让领导决策时踏实放心；

第二，确保吸引多家符合项目需要的投资者参加竞争，形成充分、良性的竞争局面，协助政府强中选优；

第三，中介机构的牵头方，承担专业任务统筹兜底的职能；第四，积极稳妥按时间表推进项目。

对国内外经验教训的借鉴不够扎实。政府购买服务形式的PPP在英国已经有超过20年的实践，特许经营形式的PPP在法国更有超过60年的实践，还有澳大利亚、加拿大、新西兰、新加坡、日本、台湾，都有比较长时间的实践。在国内，原国家计委从1994年开始试点，2003年起原建设部推动市政公用行业市场化运作，也有超过6000个案例。认真、全面、客观总结国内外经验与教训，避免犯重复的错误，特别重要。

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◤  两种模式的协同发展  ◢

培育强平台是欠发达地区推进城镇化建设的必由之路，也是积极稳妥推进PPP模式的支撑。

融资平台承担城市化建设起步期的资金筹集职责。在城市化建设的起步期，诸多基础设施项目需要全面启动并超前建设，需要巨额的“第一桶金”才能打开城市建设的新局面。此时，土地价格较低，招商引资刚开始还没有产生稳定税收，社会资本怀疑发展前景难以大规模投入，唯有融资平台可以迎难而上。可以说，国内城市化发展取得重大成效的地方，平台在初期融资中都起到绝对主导的作用。那些一开始就靠廉价卖地的地方，难以持续推进城市化建设规划的高水平落实。只有牢牢地依托政府信用和公共资源，融资平台才有生存基础。同样，只有利用好融资平台和土地财政两个轮子，在当前的财力约束和融资约束下，地方政府才能落实城市建设长远规划与目标。

培育强平台是欠发达地区推进PPP工作的主要抓手和当务之急。从发达地区的经验来看，欠发达地区培育强平台的意义有：

一是成为地方政府在基础设施领域的人才积聚高地、经验积累载体和对接各方资源的枢纽；

二是作为地方政府城镇化项目融资的蓄水池，以及以土地资源为主的各类公共资源的积聚、培育、转化和实现主体；

三是担任PPP等市场化项目的政府方实施主体、项目现金流不足的风险缓释主体、代表地方政府进行监管的执行机构，并且，当PPP项目失败时，融资平台可以作为代表地方政府接盘处理遗留问题的公共机构；

四是社会资本异地投资PPP项目时，需要跟当地主要融资平台亲密合作实现合作共赢，这种合作可以体现为股权合作，也可以是共同开发，凝聚合力为PPP项目顺利平稳推进创造条件。

发达地区的强平台应当“走出去”服务全国，成为PPP等市场化项目的社会资本和市政公用行业的并购整合主体。发达地区的融资平台在本地已经有几十年的经验积累，是国内少有的具有综合能力优势的潜在投资运营商。首创股份、北控水务、城投环境这类脱胎于融资平台的市场机构，作为先行者已经取得了较大的成功。如果有更多的有综合竞争力优势的融资平台走出所在城市，服务于更广阔的地域，将有可能推动PPP模式的深入全面推进。不过，目前地方政府普遍担心本地平台对外投资遇到风险时，仍需要本地财政救助，因而严格限制本地平台“走出去”。如何破解僵局，需要PPP大环境的改善，可能还需要较长时间。