绩效考核是ppp项目中政府向社会资本付费的主要依据，不论是政府付费或可行性缺口补助项目，绩效考核都被要求作为付费或对PPP合同约定的价格进行调整的机制，同时也是评价社会资本提供公共服务质量及效率的依据，是PPP项目中利益和风险分配的核心。
2017年11月10日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）（以下简称“92号文”），进一步规范全国PPP综合信息平台项目库（以下简称“项目库”）管理。对于项目付费安排，92号文规定“未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制”、“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的”项目应当清理出库。此前《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）等文件已经要求“付费与绩效考核挂钩”，但92号文显然是要“动真格”，明确违者将有“退库”的风险，进而影响项目获得财政预算安排，这使得“如何建立PPP项目绩效考核机制”问题再次进入我们的视野。
一、政府方主导下的绩效考核模式的不足
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年第25号令）规定，“实施机构应当根据特许经营协议，定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析，会同有关部门进行绩效评价。”据此，PPP项目绩效考核的主体是项目实施机构，也即政府方的代表，实践中多数PPP项目也是这样操作的。但是这种由政府方实施的绩效考核模式也存在明显的缺陷，具体来说：
1. 目标的冲突性。对于政府方而言，采用ppp模式的主要目的在于提高提供公共服务的效率，转变政府职能；而对于社会资本方而言，参与PPP的目的则在于企业利益的最大化。目标和价值导向的差异反映在PPP项目绩效考核中，就表现为由政府方单方主导的绩效考核体系，不论是程序设置还是考核标准，都未必能充分反映社会资本方的合理利益诉求。政府方既是PPP项目的参与方也是评价者，既是运动员也是裁判员，容易造成实操中的矛盾与纠纷，也未能体现PPP模式所倡导的公私双方平等的精神。
2. 项目的专业性与复杂性。PPP模式的初衷之一就是“让专业的人做专业的事”，对于PPP项目中的技术性问题，社会资本方才是真正的专家，政府方缺乏相关的专业知识和操作经验，对于智慧城市等综合性和技术性都较强的PPP项目，政府方对社会资本方进行绩效考核难免力不从心。另外，虽然PPP项目前期的实施方案或合同等文件中都会对绩效考核的标准做出约定，但考虑到项目的复杂性，考核的标准可能并不一定完善，随着项目的深入，静态的考核标准也难以满足实践的需要，如何应对项目动态的考核需要，对政府部门而言也是个难题。
3. 信息的不对称性。通常PPP项目的社会资本方主导甚至全权负责项目的建设和运营，如果没有顺畅的监督和反馈机制，政府方对于项目建设和运行的中存在的问题以及社会资本方的勤勉程度都无从知晓，政府方只能对照实施方案或PPP合同中约定的考核标准，根据社会资本方传递的信息作出判断，对于表面的数据背后存在的问题关照不足，亦不能充分考虑社会经济环境变化对项目的影响，考核最终流于形式。
PPP项目的绩效考核涉及整个生命周期，但是值得注意的是，实践中不少PPP项目建设期一结束，政府方就不再投入精力对项目的运营阶段进行监督考核，这也导致相较于建设阶段，运营阶段的PPP项目绩效考核更显薄弱。要追求PPP项目绩效考核的高效、专业、公平，引入第三方咨询机构，提供全生命周期、动态的考核，就成为必然趋势。
二、第三方绩效考核机构角色定位
在PPP项目中引入第三方评价机制有益于加强PPP项目绩效考核的科学性、长效性、综合性。但是对于第三方机构在PPP项目绩效考核中的地位和角色，各个监管部门之间的意见尚未能统一，反映在相关政策文件中也存在不同规定。
第一，第三方机构提出意见模式。财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）中规定，“各级财政部门应当会同行业主管部门……进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见。”据此，PPP项目绩效考核的主体仍然是政府的财政部门（会同行业主管部门），第三方机构的角色则是受政府部门的委托，作为政府部门的外部“顾问”提出意见，但是最终意见是否被采纳决定权依然在委托方（政府部门），此种模式并不能称为真正意义上的第三方绩效考核。
第二，政府考核为主，第三方绩效考核为辅模式。财政部《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》（财综〔2015〕15号）（“《通知》”）规定，“政府……进行全过程监管和综合考核评价，……，引入第三方进行社会评价。”尽管“社会评价”的侧重点在于对项目的社会影响与社会效益进行评价，但是与第一种模式不同，《通知》中要求第三方机构的评价将作为项目价格、政府补贴、合作期限等调整的依据且强制向社会公开，第三方机构的考核意见对于各方而言都具有一定的约束力。
第三，第三方机构主导绩效考核模式。财政部《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作实施意见》（财建〔2015〕90号）在论及水污染治理PPP项目的绩效考核时，并未提到以政府部门为主体，而是强调“推广第三方绩效评价，形成评价结果应用机制和项目后评价机制”，即由第三方机构对PPP项目的绩效考核中技术性问题作出考核评价，第三方考核机构并非只是走个过场、装点门面，政府需对评价结果加以应用，作为决定是否调整社会资本方获得的项目回报的参考依据。此种模式下，评价与决定的程序相分离，赋予第三方机构较大的自主权及独立性，有助于增强第三方评价的系统性及效率性。
三、PPP项目第三方绩效考核机构的选择
第三方机构的选择直接影响着PPP项目绩效考核的结果，进而影响PPP项目的实施效果。作为独立于PPP项目政府方和社会资本方的第三方机构，既可以是律师事务所、会计师事务所等咨询机构，也可能是高校、研究所等科研机构。怎样选择合适的第三方机构，应当主要从选择标准和选择程序两方面把握。
从选择程序上来看，政府聘请第三方机构进行PPP项目绩效考核属于政府购买服务，因而应当遵守政府购买服务的相关程序要求。根据项目的特点，按照相关规定通过采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等采购程序，既能保证委托中介机构程序的规范性、公开性和竞争性，又可以保证选定的中介机构具备开展绩效评价的实力。同时，应鼓励社会资本参与第三方考核机构的选择过程，最大限度保证所选取考核机构的中立性和独立性。
此外，随着项目的推进和项目运营的持续开展，PPP项目实施方案、项目合同一些与项目实际脱节的条款会逐渐显露出来，这就需要第三方机构借助行业同类项目的数据进行调整优化，从机构本身的专业性出发，不断调整项目考核的标准，保证PPP项目动态的考核。
五、PPP项目第三方绩效考核与付费的挂钩
如前所述，PPP相关文件要求“付费与绩效考核挂钩”（财金〔2016〕92号），绩效评价结果应当作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。但是，绩效考核结果是否只是作为付费公式测算结果的调整系数，变成一个简单的“扣费机制”（先按公式计算付费金额，若考核不达标就相应扣减），还是将绩效考核作为PPP项目全生命周期评价的一部分，与中期评价有机结合，这是值得进一步探索的。
例如，PPP项目参与各方可以在每年的绩效考核环节“回头看”，对该项目的使用者付费收入、运营成本、财务费用等数据进行分析，与以前年度的实际数据进行对比，与实施方案的预期数据进行对比，评估PPP项目是否真正“物有所值”，是否真正提升了运营效率和服务质量。此外，随着时间的推移，PPP项目所面临的风险因素也不断变化，包括收入和成本费用的波动、维护修理和更新改造支出的发生、利率和通货膨胀等宏观因素的变化，都会给PPP项目的绩效管理带来新的挑战。
因此，我们需要在绩效考核环节加入风险因素，持续进行压力测试（包括单因素及多变量的敏感性分析、情景分析等），将绩效考核变成PPP项目“年度风险体检”的机会，纳入PPP项目全生命周期风险管控之中。在此过程中，为了提升效率、节约人力物力，还可以结合“大数据”、“人工智能”等技术，通过“智能机器人”实时收集宏观经济变量、项目公司的财务数据，按季度甚至月度进行体检，发出预警信号、提出优化建议，实现全生命周期的持续考核与不断改进。
六、结语
由第三方主导的PPP项目绩效考核不仅是代表政府方监督社会资本方，还可以代表社会公众监督政府和社会资本方的合作关系，提升双方合作的效率，实现社会效益的最大化。PPP项目的绩效考核因项目特点不同而变化多样，建立正确反映各方风险、适应项目需求的绩效考核机制是个现实难点，第三方绩效考核机制以其灵活性、中立性、专业性的特点，理论上可以满足PPP项目绩效考核的需要，但是具体制度如何设计、如何保证考核结果经得起实践检验，都还有待进一步探讨。
PPP什么都装？可不行！
来源：人民日报
作者：李丽辉
从去年11月起，全国开展了PPP（政府和社会资本合作）项目库集中清理工作，经过几个月的努力，这项工作取得了阶段性成果。财政部公布的最新数据显示：截至4月23日，各地累计清理退库项目1695个，涉及投资额1.8万亿元；需要整改项目2005个，涉及投资额3.1万亿元。
在清理过程中，主要发现了哪些问题？在PPP项目管理中，如何进一步规范项目运作，筑牢防范风险的堤坝？
PPP不是一个筐，不能什么都往里装
近年来，一些地方政府泛化滥用PPP，甚至借PPP变相融资等不规范操作的问题日益凸显，加大了地方政府隐性债务风险。
“在全国范围内开展PPP项目库集中清理，主要目的是及时纠正PPP泛化滥用现象，防止PPP异化为新的融资平台，坚决斩断隐性债务风险源。”财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平表示，从清理的情况来看，大多数项目是比较规范的，但也有一些确实存在“硬伤”。
PPP项目按全生命周期分为5个阶段，分别是识别、准备、采购、执行和移交。其中，进入准备、采购、执行和移交4个阶段的项目，被纳入管理库；处于识别阶段尚未开展“两个论证”的项目列入储备清单，为社会资本投资选择项目提供信息。
在此次清理的项目中，不宜采用PPP模式的有397个；前期准备不到位的506个；未按规定开展“两个论证”的217个；不再继续采用PPP模式实施的1120个；不符合规范运作要求的277个；涉嫌违法违规举债担保的14个；未按规定进行信息公开的488个；由于其他原因被清退或整改的1354个。
“在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力的重要改革举措，也是公共服务供给机制的重大创新。但PPP不是一个筐，不能什么都往里装。”焦小平介绍，此次清理发现，有的PPP项目是商业地产或招商引资项目，不属于政府公共服务范畴；也有的涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担；还有的涉嫌违法违规举债，给地方财政带来风险隐患。这些不适合PPP模式、不符合规范运作要求的项目，必须清退出库。
核查清理发现，一些PPP示范项目也存在问题。比如，包头市立体交通综合枢纽及综合旅游公路等30个示范项目，就被调出示范项目名单，并被清退出项目库。此外，北京市丰台区河西第三水厂等54个项目，由于尚未完成社会资本方采购或项目实施发生重大变化，虽然仍保留在项目库，但已被调出示范项目名单。还有89个项目存在运作模式不规范、采购程序不严谨等瑕疵，被责令限期整改，于6月底前完成。
“整体来看，PPP示范项目在引导规范运作、带动区域发展、推动行业破冰等方面发挥了积极作用。但部分项目在实施过程中，存在进展缓慢、执行走样等问题。财政部已经建立了‘能进能出’的动态管理机制。”焦小平表示，财政部PPP中心将组织专家团队，对存在问题的PPP示范项目进行“问诊治病”，以问题导向、结果导向对示范项目进行纠偏扶正。同时，对PPP示范项目成熟良好经验进行总结、推广，让示范项目真正发挥引领带动作用。
严守财政承受能力底线，新上项目不得突破10%红线
PPP项目，是政府的财政资金与社会资本合作。即使单个项目都没有问题，但一个地区在一定时间内项目数量过多，也可能导致财政支出加大，令财政承受能力“不堪重负”。这个问题如何解决？
记者了解到，为规范PPP发展，保障政府履约能力，财政部明确要求，要统筹评估和控制PPP项目的财政支出责任，每一年度从一般公共预算安排的PPP项目支出责任，不得超过一般公共预算支出的10%。
将符合条件的PPP项目的财政支出责任纳入预算管理，对政府履行合同义务形成有效约束，也是财政风险管理的必备手段。
“10%的红线，是在参考借鉴国际通行标准的基础上，结合我国城镇化发展实际需要，经过反复论证最终确定的上限，必须要守住。”中国财政科学研究院副院长白景明认为，一个县的项目资金就几十亿元，一个省上千亿元，如果管控不当，地方债务风险会急剧上升。
财政部PPP中心近日公布的一份报告显示，总体看，实行财承10%的限额，有力控制了各地PPP项目的数量、规模，但也有部分市县支出责任已突破“红线”，需引起警惕。通过对6400个入库项目进行分析，支出占比超过10%限额的市县，最多可能达到253个。其中，2018年当年支出占比超限额的市县，最多为70个。
“我们将坚守规范运作的底线，对支出占比达到7%—10%的地区进行风险提示，对超过10%限额的地区停止新项目入库。”焦小平表示，总体上，PPP财政承受能力安全阀门是有效的，七成以上地区的年度最大支出占比处于7%以下的安全区间。下一步，财政部将进一步完善财政承受能力论证制度，加快建立PPP项目财政支出责任监测预警体系，坚决防范和化解财政风险。
规范项目库管理，主动对标高质量发展要求
“对于存在问题的PPP项目，我们将进行分类处置。对于尚未启动采购程序的项目，调整完善后拟再次采用PPP模式实施的，充分做好前期论证后，可按规定办理入库手续。”焦小平介绍，对于已进入采购程序或已落地实施的项目，要针对核查发现的问题进行整改，做到合法合规；对于终止实施的项目，合同各方依据法律法规和合同约定协商解决，妥善维护各方合法权益。
焦小平表示，在抓规范方面，未来将重点推动以下几项工作：
一是统一顶层设计。推动PPP条例出台，建立统一市场，解决好部门职责重叠、分工分治，以及财税、金融、价格、土地政策不配套等问题。
二是严格合规核查。认真核查规划立项、土地管理、国有资产审批等前期工作程序，把好物有所值、财政承受能力“论证关”。
三是加强标准、过程和结果监管。制定产出标准、标准化合同、风险防控指引、绩效管理办法等，压实社会资本方运营责任，加强项目执行、产出和验收监管，确保全生命周期监督考核做实做细做好。
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