摘要：公共体育服务项目具有独特属性特征与内涵, PPP模式介入公共体育服务项目更为复杂与困难, 尤其是投融资回报机制的链锁性问题如PPP项目的政府付费、使用者付费和可行性缺口补助等支付方式, 这些机制是在现有制度安排下做出的一种规定, 但因PPP公共体育服务项目属性特征, 社会资本方考虑的“商业性”投融资回报仍未达到预期。因此, 应根据供给侧结构性改革和PPP公共体育服务项目属性特征, 挖掘符合社会资本所期待且实践可行的投融资回报机制及范式如“商业型+事业型”综合回报模式。
本文节选自《PPP模式介入公共体育服务项目的投融资回报机制及范式研究——对若干体育小镇的考察与思考》
1供给侧结构性改革视阈下PPP公共体育服务项目投融资的地方治理
地方政府采用PPP模式介入公共体育服务项目的治理模式已经更加深入，特色小镇治理模式的发展，也是践行了公共服务的供给侧改革。根据前瞻产业研究院《2017-2022年中国体育小镇建设规划与运营管理分析报告》的分析，浙江省在体育小镇建设与开发中已经获得了骄人成绩。已经规划建设了一批具有一定投融资回报机制及范式的体育小镇，如建德航空小镇、海宁马拉松小镇、绍兴柯桥酷玩小镇、平湖九龙山航空体育小镇等。一方面，供给侧结构性改革的主要观点认为，通过经济结构的调整，使诸多要素达到最优配置，从而提高质量与效率，供给侧则包括劳动力、土地、资本、制度创造、创新等要素。为此，在公共体育服务领域应积极采用PPP模式，通过土地、资本等的创新来推动体育特色小镇的发展，可以优化调整结构、产业结构、产权结构、产品结构、分配结构、消费结构等等，如安徽的黄山户外运动基地、北京的丰台足球小镇、浙江银湖智慧体育产业基地等。而这些体育小镇实施的内容非常广阔，可改善供给侧环境、优化供给侧机制、改革制度供给，最终激发社会资本的主体能动性。公共体育服务领域，国家顶层设计不断推出“健康中国2030”、“体育产业发展‘十三五’规划”、“46号文件”等，地方政府和社会资本都在积极推进各项政策的落实。PPP模式的介入，使公共体育服务项目有了更好地诠释空间和着力点。要推进公共体育服务项目的结构性调整，减少无效与低端供给，扩大中高端供给，大力增强供给对需求变化的适应能力与节奏。另一方面，地方治理的观点认为，地方政府本质上就是要积极、科学地改革公共政策的供给方式，如公共政策的产出、输出、执行、监督、反馈修正并与市场导向相互协调，让市场导向需求来规范地方政的府的权力，使市场在资源配置中起决定性作用。降低市场准入门槛、公共服务均等化、打破垄断、松绑政府行政审批、降低投融资成本、减轻社会资本税费，更应该对生产性要素进行创新而大胆的改革，如减少对土地、资源、技术、管理等的约束。因此，在构建特色小镇时，要形成产业生态系统。如福建晋江市深沪镇的梦海湾·中国体育小镇，集产业融合、文化交融、群体复合的体育特色小镇。此体育小镇可承接民间体育活动、大型赛事等三十二类赛事。地方政府的配套制度大胆创新，该小镇全方位设置“上山、下海、飞天”体育运动体验项目，同时加大公共服务配套设施投入，打造集体育赛事、体育文创、体育旅游、滨海运动等体育服务项目为主体的体育特色小镇。
地方政府在公共服务治理上要从体制机制层面下足功夫，尤其是对体制机制创新和配套政策进行深入挖掘，构建适应市场导向的资源分配调节机制。因此，在公共体育服务领域，大力引入PPP模式，通过社会资本的需求侧开展供给侧公共政策的有效供给。地方治理的主要内容有以下几点:第一，简政放权， 为PPP项目企业建管运营全过程松绑， 提高行政审批、政策扶持的质量与效率。第二， 降低市场准入门槛、提高服务。第三， 放宽社会资本进入公共体育服务领域准入限制， 将公共体育服务项目尽可能的采用PPP模式。第四，财政转移支付制度改革要跟上中央步伐，积极落实顶层设计的各项PPP公共体育服务项目的扶持政策与配套建设。第五，统筹规划， 在坚持相关政策法律的基础上， 统筹规划， 积极实施PPP公共体育服务项目， 采用属性范式即以体育赛事、健身活动、体育娱乐休闲等为核心的产业融合的商业性综合投融资模式。2016年至今，部分地区根据公共体育服务需求，已经规划多个PPP公共体育服务项目，中国中铁通过多种类型的PPP模式，盘活区域特色资源，为体育特色小镇开发提供多元化、全方位的投融资支持，如江苏省环太湖特色体育小镇、福建省的武夷山马拉松特色小镇、辽宁省大梨树定向运动特色体育小镇、湖南省湖湘第一休闲体育小镇等。还有中大型体育小镇的规划建设，如重庆市两江新区城市发展规划的龙兴体育小镇，提出“功能驱动、产城融合、一半山水一半城”的发展理念，规划建设多个公共体育服务项目，包括室内网球场、健身会馆、室内游泳池、羽毛球场等。因此，重庆龙兴体育小镇定位为以体育健身为核心、休闲娱乐为辅助的体育休闲旅游综合体，这些都是商业型和事业型综合实施的结果。
2从PPP项目交易结构的多重内涵特征视角来审视传统投融资回报模式
传统PPP公共体育服务项目如大型体育场馆、体育小镇和城市马拉松项目的交易结构一般包括投融资结构、投融资回报机制和配套安排等三个方面。首先，从投融资结构出发。梳理PPP项目公司的资本构成、股权结构、资产负债安排、资金来源、性质与用途等比例及关系，同时还要根据PPP项目不同运行阶段、运营能力、融资成本和负债比例等进行综合考虑，尤其是根据融资担保及融资约束条件进行中长期规划，从而厘清项目公司的权责义，由于项目复杂性、不确定性，更涉及融资方案如融资权力、融资主债权、担保债权、融资方介入权、再融资条款，这些都需要缜密的方案设计与市场预测。其次，投融资回报机制。包括 (1) 政府付费如可用性付费、使用量支付、绩效支付等。 (2) 使用者付费包括使用者付费设定、定价介入、唯一性条款、超额利润限制等。 (3) 可行性缺口补助如投资补助、价格补助。第三，配套制度安排。PPP项目公司运营仅仅依靠上述行政监管与治理很难获得良好的经济效益和社会效益，因此， 需得到更多的政策支持与制度环境保障。一个是国家顶层设计的制度环境，另一个是配套政策如土地使用权限、价格调整、税收优惠、信贷扶持、人才引入等。第四，监督问责。如行政监管、协议管理和公众监督问责等。总之，相比传统政府购买公共体育服务有了更多灵活的管理空间，特别是对风险分担、降低成本及提高供给效率和质量。但对社会资本而言，传统投融资回报机制还不能激发他们强烈的投融资动机。
3从PPP公共体育服务项目的属性特征来重塑新常态下的投融资回报范式
国家出台了诸多PPP项目的相关政策，也有相关投融资回报机制作为保障，为什么PPP项目签约率仍不高呢?政府部门和社会资本都已遵守政府采购法、招投标法等，公共部门的信誉为什么降低了?社会资本参与积极性并不高，而主要是国企参与呢?具有一定预期固定收益的PPP项目都如此，那在公共体育服务领域的PPP项目遇到的问题就更为复杂、不确定性更大。如何解决PPP公共体育服务项目的投融资回报机制就成为社会资本最为关心的问题，就需要基于传统投融资回报机制的相关政策法律上，通过供给侧结构性改革，大胆提出新的PPP项目，一定是基于社会效益为基础，经济效益最大化的一种属性范式的投融资模式。
库恩认为范式是指在某领域或学科内被大众所广泛认同、接受和使用并可以作为共同思想交互的一个完整概念框架体系。另外，范式应该是一个有多层次结构的框架系统，包括三个层面 (观念范式、方法规则和基本假设) 。可以认为，观念范式属于核心层面，方法规则和基本假设属于外围层面。因此， PPP公共体育服务项目的投融资回报范式被解释为: (1) 在契约安排下获得合理经济收益和社会效益最优化的利益相关者的价值观念，如在特许经营期对公共体育服务供给主体的称谓“契约合作人”、“理性合伙人”，强调通过市场化、商业化进行公共体育服务供给合作，从而使利益相关者达到最优合作绩效。 (2) 外围层面体现了PPP公共体育服务项目投融资回报的逻辑空间，由价值观念核心层面演绎推出PPP公共体育服务项目建设与管理的方法论和基本假设的命题所构成。 (3) PPP公共体育服务项目投融资的属性范式，即体育竞技、健康运动、体育特色小镇、体育娱乐休闲和体育文化互动等与一系列相关产业高度融合。在契约安排下达到经济收益和社会效益最大化的产业融合发展的“认知-属性”研究范式， PPP公共体育服务项目是一个多属性的投融资项目，为了获得经济收益和社会效益最大化的目标，公共体育服务应该被重新认知，它是PPP项目产业链上的一个重要环节或载体，但并不是全部， 产生一种“蝴蝶效应”， 拉动整个PPP项目的发展。如， “商业型+事业型”模式的体育特色小镇开发就是在“认知-属性”研究范式下而产生。
表1 部分地区传统体育特色小镇模式与“商业型+事业型”模式比较
从表1可知，传统体育特色小镇重在体育本体资源的开发，且采用PPP模式的程度较低，由于体育本身的局限性，造成投融资的可持续性回报程度也较低。相比较于“商业型+事业型”投融资回报模式而言，更强调通过PPP项目的商业 (经济性) 属性来反哺PPP项目的事业 (社会性) 属性，只有这样才能在前面论述回报机制的基础上实现PPP项目的可持续发展。地方政府将其纳入本地区产业生态链的环节之中，引入社会资本， 从整体上优化公共服务和公共体育服务的供给结构， 才能促进PPP项目中社会资本和地方政府的经济效益、社会效益大幅提高。因此，商业综合整体园区、健身广场休闲中心、体育特色小镇、体育旅游项目、竞技项目特色小镇等，需要扩大PPP公共体育服务项目的概念范畴，满足新常态下公共体育服务快速增长的需求，从根本解决社会资本投融资回报机制的顾虑。
PPP公共体育服务项目属性范式的投融资模式的基本特征与内涵。第一， 基本特征。从宏观方面说具有经济效益性、社会效益性。从中观方面看，具有公私合作性、多元主体性、商业性、公益性和产业融合性。从微观层面看具有身体活动性、健康运动性、娱乐休闲性、赛事观赏与体验性等等。第二，基本内涵。PPP公共体育服务项目的属性范式即以体育赛事、健身活动、竞技项目、体育娱乐休闲等为核心，基于产业高度融合性、公益性及商业性综合性的投融资回报模式，并形成不同层面的商业性配套相关产业和环环相容的本体产业群，从而达到公私合作所确定的经济性和社会性目标。PPP公共体育服务项目的回报机制除了前文所提及的基本机制外，应该根据其属性特征与内涵，进一步提高地方政府和社会资本的认知。
（1）供给侧结构性调整下PPP公共体育服务项目的质量与供给效率
积极引入PPP模式，通过市场机制， 地方政府和社会资本全面合作， 优化调整产业结构、产权结构、产品结构、分配结构、消费结构等等。传统的公共部门供给的效率和质量难以达到精准需求。既然公共部门一方无法达到预期，为什么不积极引入社会资本呢，利用社会资本的资本和专业管理优势。如PPP模式在调整产业结构上可以将大型职业赛事引入社会资本，共同打造品牌赛事。如马拉松赛事是一项全民健身大战略，应该通过政府和社会资本合作，优化赛事级别与结构，使马拉松项目成为一项PPP公共体育服务项目的范式。在产权结构方面，政府部门要大胆创新改革，根据属性特征， 在特许经营阶段采取“股权置换、债转股”等投融资机制开展项目运营， 通过PPP项目公司的有效治理， 提高公共体育服务供给效率， 如需要土地、税收政策配套的大型体育小镇、竞技体育特色小镇等。产品结构方面，促进公共体育服务项目产品升级，尤其是地方政府，引入社会资本， 构建多个以社会资本运营为主体的特许经营项目。地方政府在场地器材和财政专项拨款上给予PPP项目公司补助，不要认为PPP项目都是大型项目，实质上若干个小型PPP项目整合起来就成为一个综合性大PPP公共体育服务项目。消费结构，为什么大众的体育消费发生了巨大变化，国内大部分公共体育服务项目、体育赛事却冷落无人问津。是政府部门、社会资本的责任还是体育赛事或公共体育服务产品本身的问题? PPP模式的特许经营权在公共体育服务领域中，表现为特有的属性特征，其内涵和外延较大，甚至有更具空间性的诠释。不仅仅是大型体育场馆的特许经营，更是产业融合下的商业综合体育园区的特许经营权、竞技项目特色小镇等。地方政府给予社会资本需要的空间，才会使PPP项目公司更好的创新创作更好地体育产品和公共体育服务项目，来满足大众日益增长的公共体育服务消费需求。
（2） 优质PPP公共体育服务项目的投融资回报模式
国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》指出，通过授予特许经营权、政府补贴或购买服务等，降低市场准入门槛、创新投资运营机制、推进投融资主体多元化、完善价格形成机制等方面的创新措施。因此，地方政府和社会资本应积极构建以体育赛事、健身活动、体育娱乐休闲、体育小镇等为核心的产业融合的“商业型+事业型”综合回报模式。而且需要地方政府和社会资本共同基于上述回报特征与内涵，通过优良的PPP公共体育服务项目来实现更合理的投融资回报机制或范式。采用PPP模式的公共体育服务项目中如大型体育场馆、体育小镇、城市马拉松等可以更灵活地运用现有国内投融资平台，如利用交易所市场的强大融资功能，专门为创新型、融合型的新兴PPP项目公司或产业提供融资渠道。也可采用全国股转系统的投融资功能，有利于中型PPP项目的发展。同时加强社会资本对PPP项目的重组与并购以及债券融资。当然，前提是要形成优质的PPP项目公司。
（来源：体育与科学）
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