北京德恒（温州）律师事务所 邢旭
内容摘要：随着PPP模式的广泛推广和新型城镇化战略的积极推进，片区开发项目采用PPP模式越来越受到各地政府的青睐。而项目运作方式的选择，关涉PPP模式的回报机制设计、风险分配框架搭建、合同体系设置以及采购方式确定等事项，是PPP模式能否得以成功运作的关键因素。片区开发项目因具有子项目多、综合性强，投资金额大，合作期限长以及与现行法律法规相协调的合规性高等特点，对PPP模式中的运作方式选择提出了远超单个项目的更高挑战。片区开发项目PPP模式运作方式的合理、合法选择，需要将PPP模式作为政府方和社会资本方通过市场化方式提供公共产品的一种合作机制，以风险收益一致为基础，坚持政府方付费效益最大化和社会资本方成本最小化为原则，综合考量土地开发和利用、投融资结构优化以及运营绩效考核因素。
关键词：片区开发 PPP模式 运作方式
随着国家部委和地方政府PPP政策文件的持续出台，PPP项目签约落地的不断增多，各界对PPP这一模式的认识也在逐步深化。可以说，经历了先前的概念普及、理念推广阶段，现在已经进入到PPP实战操作的新纪元。与此同时，在片区开发项目中，引入PPP模式，改变政府主导型的传统做法，成为许多地方的新探索、新选择。据全国PPP综合信息平台项目库季报第2期的统计显示，片区开发作为一级行业项目，截至2016年3月31日，其PPP项目数为447个，占入库总项目数的比例为6%；其PPP项目投资额为8589亿元，占入库总投额的比例为10%。[i]在这样的背景下，如何正确选择、合理设计运作方式，对于采用PPP模式的片区开发项目而言，无疑具有重要的现实意义。
一、PPP模式中运作方式的含义和常见选择
（一）运作方式的含义及其与PPP模式的关系
运作方式常常以PPP项目全生命周期中主要环节（如设计（Design）、建设（Build）、投融资（Finance）、运营（Operate）、移交（Transfer）等）和或资产属性（如Own）的英文首写字母组合来表述，如DBFO、BOO、BOT等。它是PPP模式中政府方和社会资本方对项目合作内容的综合表述，是内含双方基本权利义务安排的高度概括。
也正因为如此，人们常常将PPP模式与PPP模式中的运作方式这两个概念互换使用，不同的运作方式即是具体的PPP模式，以致于人们将PPP模式的种类等同于PPP项目运用方式的不同。[ii]
严格来讲，PPP模式并不等同于PPP运作方式。运作方式是PPP模式中必不可少的主要组成部分之一，除此之外，风险分配基本框架、交易结构、回报机制、PPP合同体系以及采购方式等也是PPP模式的必备内容。
但是，项目运作方式的选择，却不是上述几个字母的随意组合，它对于PPP模式的意义非常重大。不同运作方式的选择对于具体PPP项目的适应性、回报机制的设计、投融资结构的统筹、风险分配框架的搭建、PPP合同体系的设置以及我国现行法律法规体系下采购方式的确定等主要事项，具有举足轻重的直接影响。
（二）PPP模式中运作方式的常见选择及其分析
根据国际和国内PPP模式的实践和理论总结，依据不同的主要考量因素，我们将PPP模式中运作方式的常见选择，大体分类如下：
1、合作内容不同的运作方式选择
从政府方角度来看，PPP模式可以被认定为一种公共服务提供机制，是政府方和社会资本方通过市场机制的方式共同提供公共产品的一种合作关系。而公共产品尤其是基础设施等有形公共产品，其全生命周期或提供主要包括建设、投资、运营三大环节，并可进一步细分为设计、建设、投融资、运营、移交等内容。
政府方和社会资本方围绕上述内容展开合作，并可根据不同的合作内容选择合适的项目运作方式。通常以建设-运营-移交（BOT）为基本形式，并可进一步演化成设计-建设-融资-运营（DBFO）、设计-建设-运营-移交（DBOT）、建设-融资-运营-移交（BFOT）、建设-租赁-移交（BLT）、甚至包括广义上的建设-移交（BT）等运作方式。
这些运作方式的选择，主要基于双方合作内容的不同而组合，主要反映社会资本方提供服务的基本内容，一定程度上隐含了回报机制中政府付费为主抑或是使用者付费为主的结构设计，也体现了政府方政策指导上的倾向性。如财政部等四部委于2012年12月出台财预[2012463号文后，BT模式已近乎绝迹。
2、新建和已建项目不同的运作方式选择
新建项目是从无到有，必然涉及项目的设计和建设内容。而对于已建项目，要么涉及改建、扩建，要么涉及资产出卖等处分行为，与新建项目存在重大区别。因此， PPP模式的运作方式选择，需要注意项目的适应性。
新建项目的运作方式选择，可根据合作内容的不同进行涉及。而对于存量项目，通常以转让-运营-转让（TOT）为基本形式，根据存量项目的不同实际，可选择运营-移交（OT）、发展-运营-移交（DOT，Develop-Operate-Transfer）、改建-运营-移交（ROT，Rehabilitate-Operate-Transfer）、委托经营（O&M，Operations & Maintenance）、管理合同（MC）等运作方式。
存量项目PPP模式不同运作方式的选择，对于交易结构中回报机制的付费来源、投融资结构安排，双方风险大小和分配框架的搭建等等方面，均可能具有不可忽视的重要影响。如TOT运作方式中，因为是已建项目，且政府方需要先转让资产，故社会资本方不存在建设风险，而且因转让取得资产权属，对于其融资结构安排具有重大积极意义；又因项目存在运营的要求，使用者付费便成为了回报机制结构中的主要内容，政府方在取得资产转让收益的同时，可大为减少政府财政支出，对项目运营的监管和公共利益的维护成为该运作方式的重心。
3、付费来源不同的运作方式选择
从法律上讲，PPP模式本质上是一种有偿合同关系，政府方要获得符合要求的公共产品或服务并支付对价，社会资本方按要求提供公共产品或服务，同时取得回报。因此，付费来源成为PPP模式中运作方式选择时的关键考量因素。
国家发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中，根据项目本身经营性的有无和大小，将PPP项目分成经营性项目、准经营性项目、非经营性项目三类，与此相对应，付费来源包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费。
对于具有明确收费基础，并且经营收入能够完全覆盖投资成本的经营性项目，运作方式的选择主要是通过政府授予特许经营权，采取BOT、BOOT等方式。该运作方式中，社会资本方对于具有现金流的项目经营，在融资结构中有利于采取资产证券化、项目收益抵押等安排，同时，也面临着较大的经营性风险。
对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，在通过政府授予特许经营的同时，常附加部分补贴或可行性缺口补助措施，采取BOOST（Buid-Own-Operate-Subsidy-Transfer）等方式。该运作方式中，“照付不议”（take or pay）条款常成为政府方需要提供的保障措施之一。且该类项目的经营收费常常受制于公共利益存在价格听证等变数，对于双方风险分配框架和监管架构有着较高要求。
由上可见，PPP模式中运作方式的选择，是一个牵一发而动全身的关键步骤和内容，并非几个字母的简单组合。实践中，运作方式也没有统一的标准可供选择，需要结合项目实际，进行综合考量，创新设计。
二、片区开发的定义和主要特征
由于PPP模式中运作方式的选择，关乎项目合作内容，涉及回报机制、风险分配机制、采购方式确定等诸多因素，因此，明确片区开发的定义和主要特征，是运作方式选择的必要基础。
（一）片区开发的现有定义和主要适用范围
在我国现行法律法规中，片区开发并没有明确的定义。
财政部在PPP综合信息项目库中按行业划分时采用了这一称谓。
与此相类似的表述，有的称之为城市建设综合开发，即“对准备开发建设的城市用地统一进行城市基础设施和生产建设项目以及生活服务设施的建设。各种设施和建设项目的建设相互配合、前后衔接，可使城市建设取得较好的综合效益。”[iii]有的则以区域运营的土地一级开发来界定，即除了狭义的土地一级开发的内容外，“向上延伸包括从区域系统规划的编制（或称“多规合一”），向下包括了区域运营的投融资运作、区域招商及运营等内容。”[iv]也就是说，片区开发或称城市综合开发项目，“广义上而言是涵盖土地一级开发（土地平整、市政基础设施）、二级开发（商业及公用事业项目）的。”[v]
在适用范围上，笔者通过万方数据库搜索，发现不同学科的学者，大体上在如下范围上使用片区开发这一概念：一是旧城改造、城中村改建，二是扶贫开发，三是新城建设或曰产城一体，四是旅游综合开发，五是围绕地铁上盖物业或综合体、高铁站及其周边区域展开的TOD（transit-oriented development）模式，六是传统工业园区、经济开发区等。
财政部将片区开发作为一级行业，并进一步划分为园区开发、城镇化建设、土地储备、厂房建设、其他等五个二级行业。
由上可知，我国对片区开发的界定，主要是围绕土地开发利用而展开，其适用范围“早已突破旧城区改造、衍射到工业园区、经济技术开发区、城市新区开发，内容包括土地整理和基础设施建设”[vi]。
笔者认为，在我国将新型城镇化作为现代化的必由之路和重要战略选择以及经济结构转型和产业升级的大背景下，片区开发是以土地开发利用为基础，以投融资为关键、以运营绩效为导向的、对新城或旧城进行集中连片统筹开发，进而实现新型城镇化建设和经济结构优化发展的重要方式。片区开发的内容主要包括片区规划设计、土地一级开发、片区基础设施及其他配套公用设施建设、招商引资等产业发展服务、片区运营服务等。
（二）片区开发的主要特征
与单一或以单一为主的项目相比，片区开发项目具有更多的复杂性和系统性。其主要特征可概括为：
1、子项目多，综合性强
这主要是针对片区开发项目的内容而言的。片区开发由一系列独立而有关联性的项目组合而成，贯穿规划设计、立项、建设、运营的全生命周期，涉及环节多，彼此交叉和关联性要求高，具有典型的综合性特征。
2、合规性要求高
片区开发的基础在于土地。对于这一内容，我国PPP政策性文件中，已有诸多明确性规定。如《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）中，提出了“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，要求通过市场方式供应土地，一体设计、统一联建方式开发利用土地，支持新建铁路站场与土地综合开发项目统一联建。再如国家发展和改革委员会于2014年12月2日下发《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）第三条在项目使用范围中明确规定，“各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。”还有多部委的政策性文件也明确要求建立协调机制，实行多样式土地供应，保障项目用地。
但上述规定原则性强，且与我国现行土地法律法规对于土地开发、权利取得方式和利用的诸多强制性存在协调的地方。如与片区开发相关的公益性和商业性土地利用问题、土地权利取得的带方案招标的争议等等。加上近期财政部第三批示范项目的审查标准收紧，片区开发项目的运作方式对于合规性要求更加严格。
3、投资金额大
在狭义上，PPP模式被称为一种项目融资方式。片区开发项目内容的综合性，决定了其投资总额巨大。正因如此，投融资成为片区开发项目的关键因素。这一特征对于PPP模式交易结构中的投融资结构涉及以及回报机制安排具有直接重大关联。
4、合作期限长
片区开发项目涉及子项目众多，综合性强，这一点也决定了合作期限一般都比较长，常常在10-30年之间。合作期限长这一特征，对于规划变更、建设过程、运营管理的风险防范和控制机制提出了更高要求。
三、PPP模式下片区开发项目运作方式选择的现状考察
我国新型城镇化战略的推进和PPP模式的推广相结合，片区开发项目采取PPP模式正呈现出一片方兴未艾的景象。综合目前的实践，片区开发项目的运作方式大体上包括如下两种选择：
（一）整体拆分方式
所谓整体拆分指的是对片区开发项目中具有综合性的众多子项目，拆分成一个个独立的单一项目或以单一项目为主辅之以少量相关内容的“打包”项目进行运作。如片区规划设计采取服务外包的运作方式，土地整理和基础设施建设采取政府付费方式，招商引资采取管理服务方式，片区运营采取委托经营方式。
这一方式的优点在于，避免了片区开发项目合规性要求高的特征，单一项目单独运作，较少存在与现行法律法规协调的复杂性。而其不足在于，未能有效发挥片区开发项目的综合性、系统性优势，不能在投融资统筹、回报机制设计以及风险防范和控制上得以结构优化，无法有效减轻政府负担，进而实现政府财政资金的效益最大化。同时也存在政府付费较多，风险承担较大的问题。如今，我国许多地方出现的新城即空城现象便是明证。
（二）整体打包、分期分批开发方式
所谓整体打包、分批分期开发方式，旨在充分发挥片区开发项目的综合性、系统性优势，将片区开发作为一个整体项目，对规划设计、土地整理和基础设施建设、产业发展和运营主要环节采取分批、分期开发的方式进行运作。
固安模式以整体式外包、产城融合整体开发机制以及工业园区和区域经济发展综合解决方案为主要创新点，收到国务院通报表扬。
该运作方式的优点在于实现了回报机制的结构优化，将政府付费、使用者付费以及可行性缺口补助进行有效结合，在减少政府付费的同时，有利于政府财政资金的优化使用。同时，整体式外包和产城融资开发机制，为社会资本方的投融资统筹和成本结构优化创造了有利条件。此外，以运营绩效为导向，政府方经营风险大为减少，社会资本方风险收益相一致，有利于绩效激励机制作用的充分发挥。
同时，该运作方式的难点和挑战在于合规性要求高，需要统筹考虑现行法律法规与PPP模式中运作方式的协调性、适应性。此外，该运作方式对社会资本方的投资能力、运营能力提出了更高要求。
四、片区开发项目PPP模式中运作方式选择的原则和主要考量因素
（一）片区开发项目运作方式选择的原则
PPP模式作为政府方和社会资本方通过市场化方式提供公共产品的一种合作关系机制，对价有偿是其本质。在风险收益一致的基础上，政府方付费的效益最大化和社会资本方成本的最小化之间的协调，应成为片区开发项目PPP模式中运作方式选择的指导原则。
所谓政府方付费的效益最大化，指的是运作方式的选择中，尽可能将经营性项目、准经营性项目与公益性项目相结合，充分利用使用者付费、可行性缺口补助和政府付费功能，在回报机制结构上优化组合，以减少政府直接财政支出、实现政府财政资金效益最大化。
而社会资本方成本最小化主要针对的是社会资本方的投资而言，巨大的投资金额对于社会资本方投融资结构统筹安排提出了更高挑战。不同合作内容的纳入与否，对其融资方式、融资成本有着直接影响。PPP模式应当是政府方和社会资本方的双赢合作，社会资本方成本结构优化和最小化，最终仍会在政府方的回报机制中得以体现。
（二）项目运作方式的主要考量因素
如上所言，片区开发项目是以土地为基础，投融资为关键，运营绩效为导向，土地权利取得和利用、投融资结构优化、运营绩效考核应当成为项目运作方式的主要考量因素。
1、土地开发和利用因素
在尊重现行土地法律法规的基础上，如何合理、合法设置土地权利取得和利用条件，既需要结合片区开发项目实际考虑，又需要创新性探索。对于实践中出现的公益性和商业性土地取得方式的争议、附加土地利用限制条件的“带方案”招标等问题，既需要可行性操作方案，也是对政府方依法行政、防止腐败的考验和挑战。
2、投融资结构优化因素
PPP模式中，投融资主要是社会资本方的义务，但这绝非与政府方无关。在运作方式的选择中，政府方对于合作内容的确定、资产属性的界定以及政府承诺和保障措施的考量，均关乎社会资本方投融资结构是否以及如何得以优化。
3、运营绩效考核因素
片区开发项目有着经济性和社会性效益的综合价值，风险转移不等于没有风险，政府方在运作方式选择时，应当综合考虑政府方监管的机构、人才资源优势和不足，充分评估政策性风险和市场风险的影响，在回报机制和监管架构中统筹运营绩效内容和因素。合理、有效的运营绩效考核机制，既是项目风险防范和控制的屏障，也是激励机制得以发挥的保障。
综上所述，片区开发是一个综合性、系统性的项目，对于政府管理水平、社会资本方资质能力以及PPP项目咨询服务机构均提出了远超单个项目的更高要求。而项目运作方式的选择，对于PPP模式的成功运作具有不可估量的重要影响。合理、合法的项目运作方式选择，需要坚持合作共赢的理念，充分结合项目实际，积极发挥创造性思维、引入法律和技术专业力量，综合考量影响双方的主要因素。
[i]来源：财政部PPP中心，网址：http://www.cpppc.org/pppjb/3382.jhtml，访问时间：2016年6月1日。另据全国PPP综合信息平台项目库更新数据显示，截至2016年4月30日，片区开发PPP项目数为484个。
[ii]参见曹珊：《政府和社会资本合作（PPP）项目法律实务》，法律出版社2016年4月第1版，第4-5页。
[iii]参见百度百科词条：城市综合开发建设，网址：http://baike.baidu.com/item/%E5%9F%8E%E5%B8%82%E5%BB%BA%E8%AE%BE%E7%BB%BC%E5%90%88%E5%BC%80%E5%8F%91?fromtitle=%E5%9F%8E%E5%B8%82%E7%BB%BC%E5%90%88%E5%BC%80%E5%8F%91&type=syn，访问时间：2016年6月11日。
[iv]蔺玉红、邢贝贝、陈晨：《土地一级开发及投融资法律实务》，中国法制出版社2016年1月第1版，第3页。
[v]周兰萍：《PPP项目运作实务》，法律出版社2016年5月第1版，第215页。
[vi]周兰萍：《PPP项目运作实务》，法律出版社2016年5月第1版，第213页。
[vii]详见：国家发展改革委发布政府和社会资本合作典型案例，网址：
http://tzs.ndrc.gov.cn/zttp/PPPxmk/，访问时间：2015年8月22日。
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