【重要资讯】PPP立法研讨会深入研讨直击合同根本属性问题湖南:“六注重”为扩大有效投资提供机制保障

2018年7月5日，北京大学PPP研究中心在北京大学经济学院组织召开PPP立法研讨会，与最高人民法院、财政部、司法部等专家、学者就PPP立法中的关键问题交换意见，为科学立法、民主立法提供依据。会上，对“PPP项目合同属于行政合同还是民事合同？”这一问题进行了重点讨论。

2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》出台后，关于PPP项目合同的法律性质及其争议解决方式，尤其是能否仲裁的问题，一直广受业内专家及学者们的争议。

目前关于PPP合同法律性质的争议，因为立场不同，业内大致上有三种态度。其一认为PPP合同为行政合同，其争议可通过行政复议、行政诉讼等途径解决。其二将其定性为民事合同，可以通过调解、民事诉讼或仲裁方式解决。其三认为PPP合同属于复合型法律关系，兼具民事性质和行政性质，应结合具体争议类型采取不同的争议解决机制。

最高人民法院行政审判庭庭长黄永维在会议上说：“根据《行政诉讼法》规定，政府特许经营协议是法定的行政协议，而政府特许经营协议又是PPP协议的主要形式。因此，政府特许经营协议属于法律明确界定为行政协议属性的协议，属于人民法院行政诉讼受案范围，也意味着该类协议纠纷排除了民事诉讼的主管范围。”

在谈及行政诉讼的优势时，黄永维表示，人民法院审理行政协议案件，根据行政诉讼法的关于合法性审查原则的规定，对行政协议中的单方行政行为纠纷和履行协议纠纷两类纠纷进行审理。合法性审查意味着人民法院首先要对行政协议签订主体的职权范围、主体资格、履行程序等进行全方位的审查。相比行政诉讼的司法监督，民事诉讼中并不对行政机关的职权进行审查，而仅仅对民事主体是否符合意思自治等进行审查，导致行政协议中重大的国家利益和社会公共利益缺乏有力保障。行政诉讼的合法性审查原则，既要监督行政机关的权力基础，也要充分保障当事人的合法权益，这是民事诉讼所不具备的，也是行政诉讼的优势所在。

财政部PPP中心主任焦小平认为，PPP涉及三方面主体，分别是政府、社会资本和人民群众。政府是人民群众利益的代理人、公共服务的提供者、市场社会的监管人，也是PPP合同的甲方。社会资本是公共服务的供应商，由政府通过公开公平竞争方式选定，是PPP合同的乙方。人民群众是公共服务的最终消费者。政府与社会资本平等合作，人民群众的参与权、知情权、监督权以及对公共利益的保护等，应是PPP的要义所在。

“对于政府而言，PPP合作双方主体的法律关系主要是平等合作关系，再次是监管行政关系，二者并不冲突。政府作为合作一方，在参与具体PPP项目时，与社会资本法律地位平等，属于民商事法律关系。同时还要看到PPP项目的产出是公共服务，政府具有不可推卸的监管权力和义务，这属于行政法律关系。”焦小平说。

对于业内担心的“民告官告不赢”，社会资本可能不愿走行政诉讼的问题，最高人民法院行政审判庭审判长梁凤云表示，行政协议纳入行政诉讼受案范围之后，由于行政诉讼“民告官”的定位，对于政府特许经营协议纠纷，政府一方不可以通过行政诉讼起诉行政相对人方一方。考虑到行政诉讼法里有两种解决纠纷的渠道：行政诉讼渠道和非诉行政执行渠道，同时考虑到行政机关作为公权力机关有一定的强制力、执行力，所以，对于相对人不履行行政协议义务也不起诉的问题，行政机关可以通过行政非诉执行方式进行法律救济。他说，“行政诉讼是一个民告官的诉讼，是监督政府的诉讼，对于相对人的保护更加全面，不能因为行政机关败诉率的问题就认为法院是偏向行政机关的，不能得出这样的结论，行政诉讼就是要保障包括行政相对人在内的各方当事人的合法权益。”

财政部条法司副司长周劲松认为：“从PPP模式来讲，里面有很多的法律关系。有基于管理与被管理形成的行政关系，有基于平等合作形成的民事关系，这些法律关系之间又有交互影响的因素。合作合同和其他合同共同构成了PPP项目的合同体系，其中合作合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心，政府和社会资本的合作形式由此产生，缔约双方的权利义务关系由此确定。”

“从本质上讲，PPP模式是政府和社会资本之间建立的一种长期合作伙伴关系，双方的合作合同是具有一定行政因素的民商事合同。”周劲松说。

但也有业内人士认为，单一认定是行政合同或民事合同对PPP项目都具有局限性，PPP既包括政府与企业合作之间的垂直关系（比如特许经营），也包括政府和企业合作之间的平等关系（比如政府外包类、私有化等）。因此，PPP合同实际上为复合型法律关系，兼具民事性质和行政性质，应结合具体争议类型采取不同的争议解决机制。

在讲到民商式法律和行政式法律之间的关系时，中国国际经济贸易仲裁委员会事业发展处副处长贾珅说：“PPP是一个很复杂的合同，涉及到政府作为监管层面上的角色。但这种监管层面上的角色应当和它在合作中的角色有一定的隔离和划分，不能因为政府的监管属性，完全将其划分为行政属性，因根据法院系统、司法系统、立法技术做适当划分。整体上要照顾社会资本的主动性、平衡性，从政府和社会资本平等角度出发，设计争议解决机制。”

“合同纠纷是全方位的，把一个合同定了性，不能解决根本问题，定性只是用来简单判断一件事情非常形式化的处理问题方式，涉及到管辖权的问题。行政合同和民事合同是两个不同层面的法律问题。”北京大学法学院教授、北京大学PPP研究中心学术委员邓峰表示，“从法律性质上来说，政府行为都是以规范性文件进行操作的，因此，在这类合同中，如果政府违约，抗辩主要是因为有规范性文件做基础，在行政法里就是考察有没有授权的问题。这个过程中，一个民事法官、一个仲裁员，判断下级低层次的规范性文件有没有越出上级规范性文件的权利范围，是唯一民事审判不能解决的问题。”

“从PPP项目实践来讲，无论从民法、合同法角度，还是公法或司法分界角度，PPP合同一定是一个既有行政又有民事的合同。它一定不是简单的行政行为的界定，或简单民事合同的界定就解决所有的问题，这是不现实的，必须有很务实的观点来看待这里的行政性和民事性的问题。”世泽律所合伙人、财政部及发改委PPP双库专家靳林明说。

焦小平主任表示，我国现阶段正处于经济社会的转型期，政府职能转变尚未实现，依法治国还未完全到位，社会资本在双方合作中还处于相对弱势的地位。在这种背景下，立法应该更多地体现出对社会资本合法利益的保护，政府带头遵守合同，信守承诺。立法还应推动建立一个统一规范透明高效的PPP大市场。PPP涉及国计民生，PPP项目只有在阳光下运行，接受社会监督，才能切实约束各方行为，达到多方合作共赢的目的。

“当前PPP协议的形式内涵仍然在发展之中，几乎涵盖了所有的基础设施建设和公共服务领域，在新世纪准确把握PPP协议的内涵外延、法律属性、救济途径，是目前必须解决的理论和实践问题。” 黄永维总结说。

会议还讨论了PPP股权转让是否需要锁定期、PPP项目采购适用《招标投标法》还是适用《政府采购法》、政府方是否应该有一票否决权、物有所值评价是否应该取消等问题。

湖南：“六注重”为扩大有效投资提供机制保障

作者 田拥军 龚德贤

近年来，湖南省牢牢把握高质量发展方向，坚持把扩大有效投资作为推进供给侧结构性改革的重要举措，推动经济运行稳中有升、质量效益稳中向好、发展动能稳中出新。据湖南省发展改革委投资处处长文会中介绍，今年1~5月，全省已完成投资7194.36亿元，同比增长10.4%，这主要得益于“六注重”的政策机制保障。

注重实体经济，转换发展动能

为深入实施“创新引领开放崛起”战略，突出发展产业、转型升级，湖南省委省政府今年决定开展“产业项目建设年”活动。重点以“100个重大产业建设项目”“100个科技创新项目”“100个重大产品创新”“引进100个五百强企业”“引进100个科技创新人才”——“五个100”为抓手，聚焦产业链条、龙头企业、核心技术、高端人才等关键领域和薄弱环节，加快新产业、新技术、新业态在湖南省的布局和扩展。“五个100”共铺排重大项目443个，其中，投资规模大、带动性强的省级重大产业项目111个，预期总投资3772亿元，2018年预计完成投资923亿元，预计可拉动直接投资1200亿元以上。

今年上半年，在全省基础设施投资有所下滑的情况下，工业投资呈现上扬拉升态势。1~5月，全省完成工业投资2287.77亿元，同比增长24.7%，增速比全部投资快14.2个百分点，比上年同期快21.8个百分点。工业投资占全部投资的比重达31.8%，同比提高3.6个百分点；工业投资对全部投资增长的贡献率达66.1%，拉动全部投资增长6.9个百分点。其中，技改投资增长16.8%，比上年同期加快17.6个百分点。高新技术产业投资增长25.8%，增速比全部投资快15.3个百分点，占全部投资的比重为7.1%，比上年同期提高0.9个百分点。

注重优化环境，提振投资预期

对接“北上广”优化大环境行动，是湖南确定的五大开放行动之一，是实施创新引领开放崛起战略的重要抓手。为此，湖南集中研究制定出台《对接“北上广”优化大环境行动导则》（以下简称《行动导则》），聚焦制约民间投资的关键症结，提出了优化审批环境、优化成本环境、优化法治环境、优化信用环境、优化创新环境、优化服务环境、优化通关环境等7大任务、88条措施。

目前，《行动导则》明确的重点任务已初见成效：审批服务便民化实施方案已修改完善，《关于完善产权保护制度依法保护产权的实施意见》印发实施；企业开办时间进一步压缩，外资企业设立程序进一步简化，正在研究工程建设审批制度改革方案，拟将全流程审批时间压缩至120个工作日内；压减工业产品生产许可30类，形成转移来湘企业可直接认定资质清单，直接认定资质65项；印发《湖南省“证照分离”改革试点工作方案》，在全省14个国家级园区开展“证照分离”试点；取消工业品生产许可，正在向国家申请在全省范围内试行“一企一证”和“先证后核”。

注重挖潜减负，降低营商成本

实施《湖南省降低实体经济企业成本工作方案》，着力降低企业税费、融资、物流、用能、用工、用地和制度性交易成本。初步测算降低企业成本超过1500多亿元。其中：用能方面，出台天然气管道运输价格管理实施办法，年减负4500万元；通过输配电价改革等措施，年降低企业用电成本约26.9亿元。用工方面，实施阶段性降低养老保险单位费率、养老保险费率过渡试点、封定缴费基数、降低失业保险和生育保险费率等措施，预计至年底减少企业支出约40亿元。通过调整完善工伤保险费率、阶段性适当降低住房公积金缴存比例，企业年减负超过19.7亿元。物流方面，对高速公路使用“湘通储值卡”结算的合法装载货运车辆，享受车辆通行费九折优惠。收费方面，在连续3年清费减负基础上，正在研究新一批降本减负措施，预计减轻企业负担800亿元以上。目前，湖南省实际执行的涉企行政事业性收费项目16项，较2014年缩减73.8%，省级立项收费项目“清零”；行政审批前置服务收费和涉企服务收费政府定价项目分别保留2项和18项，缩减幅度分别为94.3%和64%。

注重项目建设，夯实发展后劲

围绕产业发展、基础设施、社会民生、生态环保等领域，优先选择其中项目纳入“五个100”重大产业项目、省委省政府安排的12件民生实事项目和确定的重大基础设施项目。初步确定今年省重点建设项目168个，总投资11190亿元，2018年计划完成投资3813亿元。从重点领域看，产业发展项目127个，年计划投资1136亿元；基础设施项目32个，年计划投资848亿元；易地扶贫搬迁工程年计划投资126亿元；城镇棚户区改造及配套年计划投资1636亿元。从建设进展看，新建项目65个，年计划投资2408亿元；续建项目91个，年计划投资1147亿元；投产项目12个，年计划投资256亿元。从投资规模看，投资100亿元以上项目26个，年计划投资2689亿元；投资50~100亿元项目31个，年计划投资415亿元。投资10~50亿元项目104个，年计划投资686亿元。投资10亿元以下项目10个，年计划投资22亿元。

注重打造平台，促进创新创业

大力实施创新创业园区“135”工程，推动国家“双创”战略在湖南落地。“135”工程旨在重点扶持100个创新创业园区，新建3000万平方米标准厂房，引进5000家“双创”企业。建立以省领导为召集人、12个部门负责人为成员的联席会议制度，分两年筹集30亿奖补专项资金，先后制定出台资金管理办法、年度建设计划、日常管理制度、规划图集、标准厂房示范图册等系列配套政策。在工程推进过程中，市场主体作用得到充分发挥。各地积极引导社会资本参与园区标准厂房建设，探索出了园区建、企业建、园企共建、工业地产等多种模式。工程实施以来，湖南省累计建成标准厂房近4000万平方米，其中，民间资本参与建设达70%以上，完成标准厂房建设投资超过1500亿元。引进“双创”企业6593家，民营企业占90%以上；其中，1783家新型产业企业、833个省重点扶持的新兴优势产业链项目企业、477家科技成果转化企业在“135”园区落地生根，有效激活了民间投资潜力。

注重转变职能，提升服务效能

近年来，围绕鼓励和促进民间投资，湖南省先后制定引导和促进非公有制经济发展、鼓励和支持民间资本参与公共领域投资十八条、支持中小微企业发展等一系列政策文件。特别是制定出台《关于深化投融资体制改革的实施意见》，明确了“投资项目备案在线办理”“多评合一”“企业投资项目承诺制”等10项改革创新举措。目前，长沙、株洲、郴州等地“最多跑一次”落地实施；浏阳经济技术开发区、衡阳市工业园区等正在开展建设项目“先建后验”试点；长沙市建立“零土地”审批制，搭建“多规合一”信息平台；株洲市、永州市江华县等依托在线监管平台实现“多评合一”“投资项目审批首问负责制”；“全程代办”“容缺受理”等改革创新试点正在稳定推进。许昌会议后，结合湖南省实际，出台《湖南省政府办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的实施意见》，通过规范民间投资报建审批、支持民间投资创新发展、鼓励民间资本参与政府和社会资本合作、努力破解融资难题、加强政务诚信建设、加强政策统筹协调、构建新型政商关系等23条措施，切实完善政策、改善服务，激发民间有效投资活力，促进全省经济社会持续健康发展。 

中国经济体制改革

研究会培训中心

培字[2018]34 号

关于举办新形势下PPP项目政策解读与绩效考核及运营管控专题培训的通知

各有关单位：

党的十九大报告提出加快建立现代财政制度，要求全面实施绩效管理，建立预算安排与绩效目标、资金使用效果挂钩的激励约束机制。财政资金是PPP项目中政府补贴的直接来源， PPP 项目绩效考核与十九大报告提出的加快建立现代财政制度相吻合。

财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌在2017第三届中国PPP融资论坛上及《进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话》中明确指出，PPP将细化项目绩效考核标准，完善按效付费机制，对于不包含运营内容及无项目绩效考核机制等的项目，不得安排财政资金。

在财政部、发改委及其他相关部委一直以来出台的关于PPP项目的有关规定中，明确绩效评价工作是监督与管理PPP项目规范执行的重要手段，要求PPP项目进行绩效考核。2018年为PPP落地项目大规模步入运营期开始之年，大量PPP项目将迎来PPP项目绩效考核。

为了使PPP模式持续健康发展、行稳致远， PPP项目参与各方应重视绩效考核，对于已经签约的项目重新梳理优化绩效考核办法，对于未签约项目建立贴合实际符合项目实际需求的绩效考核办法，提高公共产品、公共服务的质量和效率，从重建设到重运营，不忘初心，回归PPP项目本质。

为完善PPP项目绩效考核，促进PPP项目的规范化和专业化，中国经济体制改革研究会培训中心与北京中建政研信息咨询中心于2018年7月在成都举办新形势下PPP项目政策解读与绩效考核及运营管控专题培训。现将有关事项通知如下：

一、培训内容：

（一）政策解读：

1、新形势下PPP政策走向及发展趋势；

2、PPP项目绩效考核政策导向；

3、2014年-2015年度绩效考核政策文件解读：

（国办发〔2015〕42号、财金〔2014〕76号、财金〔2014〕113号）；

4、2016年度绩效考核政策文件解读：

（财金〔2016〕90号、财金〔2016〕92号）；

5、2017年度绩效考核政策文件解读：

（财金〔2017〕50号、财金〔2017〕87号、财金〔2017〕76号、财办金〔2017〕92号）；

6、项目绩效考核政策个性与共性分析；

（二）PPP项目绩效考核：

1、PPP项目绩效考核政策及行业法律法规依据；

2、PPP项目绩效考核标准设计原则；

1. 2.1PPP项目全过程绩效考核原则；

2. 2.2   绩效考核行业属性原则；

3. 2.3绩效考核量化原则；

4. 2.4绩效考核可操作性原则；

5. 2.5绩效考核分级设置原则；

3、建设期绩效考核：

1. 3.1 建设期绩效考核标准设置；

2. 3.2 建设期绩效考核管理规则；

3. 3.3 建设期绩效考核监管机制；

4. 3.4 建设期绩效考核评分准则；

4、运营绩效考核：

1. 4.1 运营绩效考核标准设置；

2. 4.2 运营绩效考核管理规则；

3. 4.3 运营绩效考核监管机制；

4. 4.4 运营期绩效考核评分准则；

5、移交阶段绩效考核：

1. 5.1移交阶段绩效考核标准设置；

2. 5.2移交阶段绩效考核管理规则；

3. 5.3移交阶段绩效考核监管机制；

4. 5.4移交阶段绩效考核评分准则；

6、PPP项目绩效考核实战案例解读

（三）《预算法》与PPP项目绩效考核：

1、《预算法》与政府财政支出责任；

2、《预算法》与政府绩效考核；

3、《预算法》与PPP项目绩效考核关联关系；

（四）PPP项目运营管控

1、PPP项目投资策略的总体思路；

2、PPP项目决策流程及关键节点；

3、PPP项目评价标准及管控目标；

4、PPP项目各方的运营管控要点；

（五）SPV的设立及管控要点

1、SPV在PPP项目中的地位及作用；

2、特殊目的载体（SPV）的含义及特点；

3、SPV管控设计的思路及要点；

4、SPV功能权限及内部管控设计；

5、SPV资金流向管控及要点；

6、SPV组织架构及人员；

7、SPV涉及的风险及防控；

二、培训对象

各级地方政府财政系统、政府PPP行业主管部门、行业协会、政府 PPP项目实施机构、政府平台公司、SPV项目公司、央企、地方国有企业、民企、金融机构、上市公司等单位主管人员。

三、主讲专家

培训班拟邀请中国宏观经济研究院、国内知名ppp咨询机构、一线实战专家等授课，并安排交流与研讨。

四、培训时间及地点

2018年7月26日—28日（26日为报到日）         成都市

五、培训费用

培训费：2600元/人（含资料费、场地费、专家费等）。食宿统一安排，费用自理。本次培训内容及ppp其它相关主题，均可赴贵单位开展内训。

六、报名办法

请参加人员按要求认真填写报名表（附后），我们将按报名先后传发报到通知。

联系人：赵老师15611722596（微信）

电  话：010-58937725

《PPP项目财务测算实战班》报名回执表

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