如 BOT（Build-Operate-Transfer）就是建设—运营—移交方式，企
业负责投资建设、拥有一定期限的特许经营权，然后到期后无偿移交
给政府。
狭义 PPP 的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参
与更深，企业对项目前期可研、立项等阶段参与更深。政府和企业都
是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。
PPP 的应用范围则非常广，在发达国家，PPP 既可以用于基础设
施的投资建设(如水厂、电厂)，也可以用于很多非盈利设施的建设(如
监狱、学校等)。从短期管理合同到长期合同，包括资金、规划、建
设、营运、维修和资产剥离都可以使用。
（二）常见的几种 PPP 模式
以下是常见的几种 PPP 运作模式：
1、BT(建造、移交)
企业与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基
础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。
2、BOT(建造、运营、移交)
企业被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营，期满后，
转交给公共部门。
3、BTO(建设、移交、运营)
企业为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政
府方；随后政府方再与之签订经营该设施的长期合同。
4、BOO(建造、拥有、运营)
企业自己融资、建立、并拥有永久的经营权。
5、DBOT(即设计、建设、经营、转让)
企业负责设计、建设，完工后进行特许经营，期满后，转交给公
共部门。
6、O&M(运营与维护合同)
私营部门的合作伙伴，根据合同，在特定的时间内，运营公有资
产。公共合作伙伴保留资产的所有权。
7、TOT(移交、运营、移交)
政府部门将拥有的设施移交给民营机构运营，通常民营机构需要
支付一笔转让款，期满后再将设施移交给政府方。
相关人士也给了简单的识别方法：凡是有“B”的，说明是企业
要出资建设，凡是有“T”的，说明企业要移交，有一个“O”的，是
企业有期限的经营，有两个“O”的，是企业永久经营，也就是拥有。
二、PPP 项目操作流程
1 财政部流程表及法律文件
2 发改委流程表及法律文件
三、PPP 项目管理办法参考模板
一、基本原则
（一）市场运作。充分尊重市场规律，牢固树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、重诺履约，实现风险共担、利益共享、权责对等。通过建立合理的投资回报机制，充分调动社会资本参与的积极性，更有效地实现公共服务目标，并坚决防止不合理让利或利益输送。
（二）规范透明。按照国家相关法律法规要求，建立健全各项制度体系，将政府和社会资本合作纳入法制化管理，保护参与各方的合法权益。坚持阳光运作和全生命周期管理，依法披露 PPP 项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束，实现决策科学、操作规范、公开透明。
（三）科学评估。选择 PPP 模式的项目，要充分评估论证，与政府直接建设运营方式进行比较分析，确保采用 PPP 模式后，能够实现政府政策目标、社会目标和社会资本运营效率、技术进步的有机结合，能够明显提高服务质量和效率，降低项目成本或使用者成本，实现公共利益最大化。
（四）创新实施。在依法合规的前提下，鼓励行业主管部门、各区县（市）因地制宜，探索符合行业、区域特点的 PPP 模式，并根据项目需求，灵活运用 PPP 模式，科学确定社会资本进入的阶段与方式，提高运作效率。
二、适用范围
PPP 模式适用于能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、
重大市政工程、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、
体育、旅游、文化等政府负有提供责任且适宜市场化运作的项目。鼓
励逐步提高新建项目使用 PPP 模式的比例。已定性为政府债务中的存
量项目，经评估符合条件的，鼓励采用 PPP 模式引入社会资本。
三、工作机制
（一）建立决策机制。成立市政府和社会资本合作工作领导小组（以下简称领导小组），由市长任组长，常务副市长任副组长，市级相关部门负责人为成员，研究决策全市 PPP 模式政策及 PPP 项目推进等重大事项。领导小组下设办公室（设在市发改委），负责牵头召集部门联席会议、组织开展 PPP 项目实施方案部门联审，以及重大事项的综合协调、督办检查等工作。
（二）明确责任分工。市发改委、财政局分别按照国家关于推进PPP 工作的任务分工，共同做好相关工作。行业主管部门或政府直属单位是 PPP 项目推进和监督管理的责任主体，负责 PPP 项目全生命周期管理的各项工作。部门联席会议负责对 PPP 项目实施方案进行联合评审，审核通过后由项目实施机构报市政府批复。
（三）强化协调沟通。建立 PPP 项目协调工作例会制度，市发改
委、财政局应做好与各行业主管部门的信息沟通，加强统筹管理和政
策协调，推进 PPP 项目有序实施。
四、操作模式
（一）经营性项目。对于具有明确的收费基础，且使用者付费能够完全覆盖投资和运营成本的项目，可采用建设—运营—移交（BOT）、移交—运营—移交（TOT）、改扩建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。
（二）准经营性项目。对于使用者付费不足以覆盖投资成本的项目，可采用与经营性项目类似的运作模式，即在使用者付费的基础上，通过政府补助、运营补贴等方式，实现投资者合理的投资回报。
（三）非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠
“政府付费”回收投资成本的项目，可采用建设—移交—运营（BTO）、
设计—建造—融资—运营（DBFO）、建设—拥有—运营（BOO）、委
托运营（O&M）等模式推进。
（四）其他。积极探索“非经营性项目”与“准经营性项目和经
营性项目”捆绑运作，鼓励新建项目和已建成项目同步推进，鼓励在
城中村改造和特色小镇、产业园区、智慧城市建设等重点领域先行先
试，开展 PPP 项目运作模式创新。
经营性、准经营项目，原则上优先考虑采用 PPP 模式。
五、操作流程
（一）项目储备。
1.项目发起。政府发起的 PPP 项目由发改、财政及行业主管部门
或政府直属单位根据经济社会发展需要向市 PPP 中心提交初步实施
方案；社会资本发起的 PPP 项目由社会资本向行业主管部门推荐初步
实施方案或可行性研究报告。
2.建立PPP项目储备库。市PPP中心负责建立市PPP项目储备库。
发改部门会同有关行业主管部门或政府直属单位对潜在的项目进行
初步筛选评估后纳入市 PPP 项目储备库。发改部门可会同有关行业主
管部门，从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中遴选出一批适
宜采用 PPP 模式进行操作的项目，纳入市 PPP 项目储备库。PPP 项目入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券、实
施项目资产证券化及享受专项政策的重要依据。
3.项目发布。对列入市 PPP 项目储备库的项目，实行动态管理、
滚动实施、分批推进。对于需要当年推进实施的 PPP 项目，应编制年
度实施计划，由市发改委会同市财政局审核汇总并报领导小组同意后
适时向社会公布推介，以吸引更多的社会投资人参与。原则上纳入年
度实施计划的项目应已完成项目建议书（项目服务联系单）批复。
（二）论证决策。
4.确定实施机构。对列入年度实施计划的 PPP 项目，根据项目性
质和行业特点，由政府行业主管部门或政府委托的相关单位作为 PPP
项目实施机构，负责项目前期准备论证、实施方案编制、合作伙伴选
择、项目合同签订、项目推进实施、过程监管及合作期满移交等工作。
5.实施方案编制。PPP 项目实施方案原则上在可研批复后编制，
对于重大政府投资项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化
工程技术方案和投资概算等内容，并作为确定 PPP 项目实施方案的重
要依据。实施方案可由实施机构自行编制，也可委托专业咨询机构编
制。PPP 项目实施方案应包括项目概况、运作方式、社会资本选择方
式、投融资和财务方案、建设运营及移交方案、风险分配方案、政府
支出责任、合同体系及主要内容、监管框架、变更及退出机制、政府
承诺和保障等。实施方案中应对物有所值等进行专篇分析。对于需要
政府付费或财政补贴的 PPP 项目，要对财政承受能力进行研究分析。
6.实施方案审查审批。对于市本级项目，实施机构将 PPP 项目实
施方案报市发改委，市发改委委托市 PPP 中心对实施方案进行评估论
证，并出具评估意见。PPP 实施方案经部门联席会议审查通过后，由
项目实施机构报市政府审批。实施方案已通过审批的 PPP 项目，可以
开展下一步工作；未通过审批的，可对实施方案进行调整后重新审批；
经重新审批后仍不能通过的，不得采用 PPP 模式。对于各区、县（市）项目，仍由属地政府自行开展 PPP 项目实施方案的审查审批工作。
（三）社会资本选择。
7.社会资本遴选。PPP 实施方案经政府批准后，由项目实施机构
组织编制招标文件，按照《中华人民共和国招标投标法》《中华人民
共和国政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标等竞争性
方式，综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财
务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴，并按
照平等协商原则，明确政府、社会资本方和项目公司间的权利与义务。
鼓励不同类型的民营企业、外资企业通过组建联合体等方式共同参与
PPP 项目。其中，依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》（国
务院令第 613 号）第九条有关规定，已通过招标方式选定的特许经营
项目社会资本方依法能够自行承担工程勘察、设计、施工以及提供工
程建设有关重要设备、材料的，可以不进行工程建设招标。通过其他
方式确定社会资本方的 PPP 项目，仍需依法开展工程建设招标。
8.PPP 合同谈判确认。PPP 项目实施机构可根据需要组织项目谈
判小组，必要时邀请第三方专业机构提供专业支持。谈判小组应先与
排名第一的候选社会资本方进行合同确认谈判，如该候选人放弃中
选、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金，
或者被查实存在影响中选结果的违法行为等情形，不符合中选条件
的，谈判小组可以按照中选候选人名单排序依次确定其他中选候选人
为社会资本方。项目实施机构应与中选社会资本方签署确认谈判备忘
录，并按照相关要求将招标结果进行公示。
9.签订 PPP 合同。公示期满无异议的，经项目实施机构将 PPP 项
目谈判结果及合同主要内容报同级政府审核同意后，由项目实施机构
与中选社会资本方正式签署 PPP 合同，并根据信息公开相关规定，公
示合同文本及相关文件（涉及国家机密、商业秘密的内容除外）。
需要设立项目公司的，待项目公司正式成立后，由 PPP 项目实施机构
与项目公司正式签署 PPP 项目合同，或签署关于承继 PPP 项目合同的补充合同。
（四）项目执行。
10.成立项目公司。PPP 项目实施机构应当在招标和谈判文件中
载明是否要求成立项目公司。需要设立项目公司的，实施机构和社会
资本方应按照合同约定，按时足额出资设立项目公司。除规定的行业
和领域外，鼓励项目公司由社会资本控股。PPP 项目法人确定后，如
与审批、核准、备案时的项目法人不一致，可按照有关规定依法办理
相关手续。发改、建设、规划、国土资源、环保、城管等行政审批职
能部门应当协助项目法人办理工程设计、开工准备、施工建设及竣工
验收等阶段的相关审批手续。
11.项目融资与建设。项目公司或社会资本方应依法办理 PPP 项
目实施所需的基本建设手续，及时落实项目融资方案。项目融资责任
由项目公司或社会资本方承担，政府及相关部门不应为项目公司或社
会资本方的融资提供担保。PPP 项目建设和变更应符合工程建设管理
的相关规定。工程建设成本、质量、进度等风险由项目公司或社会资
本方承担。政府及有关部门应根据 PPP 项目合同及有关规定，对项目
公司或社会资本方履行 PPP 项目建设、运营责任进行监督。
12.运营绩效评价。PPP 项目实施机构应会同行业主管部门，根
据 PPP 项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价
结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。项目实施机
构应会同行业主管部门，自行组织或委托第三方专业机构对项目进行
中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施，推动项目绩效目标
顺利完成。在 PPP 项目合作期限内，如出现重大违约或者不可抗力导
致项目运营持续恶化，危及公共安全或重大公共利益时，政府应当及
时采取措施，必要时可指定项目实施机构等临时接管项目，切实保障
公共安全和重大公共利益，直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运
营的，应提前终止，并按 PPP 合同约定妥善做好后续工作。
13.合同条款调整。合同期内，合同双方确需变更合同内容、延
长合同期限以及变更社会资本方的，应以保持项目运营管理的持续性
和稳定性为前提，由 PPP 项目实施机构和社会资本方协商，报部门联
席会议审议后提交市政府批准。经协商不能达成一致的事项，可依法
申请仲裁或提起诉讼。
（五）项目移交。
14.启动移交准备。对于 PPP 合同约定期满移交的项目，应在合
作期满前（过渡期）启动移交准备工作。各有关部门、PPP 项目实施
机构、项目公司等单位成立 PPP 项目移交工作组，具体负责移交工作。
15.正式移交。PPP 项目移交工作组应组织进行性能测试、资产
评估，确保项目处于良好运营和维护状态，达到合同约定的移交标准。
项目达到移交标准后，要按照国家统一的会计制度进行核算，并办好
相关文件、资产的变更和登记手续。
16.开展后评价。项目移交完成后，由市发改委或行业主管部门
负责 PPP 项目后评价工作。后评价应从全生命周期执行的合规性、物
有所值、示范性等角度展开，评价结果应按规定公开，及时反馈给项
目利益相关方。
六、监督管理
（一）全生命周期管理。PPP 项目应严格按照项目管理相关规定，
实施全生命周期管理。由市 PPP 中心负责建立贯通市级有关部门、各
区县（市）的 PPP 项目管理信息平台。
（二）信用管理。在 PPP 领域率先使用信用管理，对 PPP 项目投
资主体、中介机构及参建各方实行企业和个人信用查询制度，强化并
提升各方契约意识和诚信意识，规范履约行为。对参与 PPP 项目的相
关主体开展信用监管，评价结果纳入市公共信用平台，形成守信激励、
失信惩戒的约束机制。
（三）依法信息公开。有关部门、PPP 项目实施机构、项目公司
要按照客观、公正、及时、便利的原则，通过即时公开和适时公开等
方式，依法依规公开披露 PPP 项目实施各阶段的相关信息，保障公众
知情权，接受社会监督。
七、保障措施
（一）形成推进合力。市级有关部门、各区县（市）政府要切实
增强大局意识，提高对 PPP 工作重要性的认识；要加强组织领导，加
快建立强有力的 PPP 工作推进机制，落实责任、抓实项目。
（二）加大财税支持力度。PPP 项目按规定享受各项税收优惠和
行政事业性收费减免政策。有关部门应积极协助支持项目公司或社会
资本方争取各项投资补助、经费补助、贴息贷款等资金，补助资金分
配方式应在 PPP 合同中予以明确。市财政局要做好全市 PPP 项目前期相关工作的资金保障。
（三）加强金融服务。发挥市 PPP 支持基金的引导作用，市 PPP
支持基金的使用和运作按照《关于印发〈市政府和社会资本合作（PPP）支持基金实施办法（试行）〉的通知》（杭财综〔2016〕1 号）执行。支持 PPP 项目采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等债务融资工具募集建设资金。推动 PPP 项目与资本市场深度融合，依托各类产权、股权交易市场，通过资产证券化、股权转让等方式，丰富PPP项目投资退出渠道。鼓励建成投运类PPP项目按照国家发改委、中国证监会《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698 号）实施资产证券化操作。
（四）保障项目用地。市本级年度新增建设用地切块指标适度向
PPP 项目倾斜。PPP 项目享受政府投资项目同等用地政策。对符合划
拨用地政策的项目，可按照划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用
途。不符合划拨用地政策的项目，以租赁方式供地的，租金收入参照
土地出让收入纳入政府性基金预算管理。PPP 项目用地依法需要以招
拍挂方式供应的，可按照《国土资源部办公厅关于印发〈产业用地政
策实施工作指引〉的通知》（国土资厅发〔2016〕38 号）规定，通
过竞争方式将确定项目投资主体和用地者的环节合并实施。
（五）加强业务培训。市 PPP 中心应联合各行业主管部门、各区
县（市），组织形式多样的 PPP 业务培训，指导参与各方熟悉 PPP 项目运作模式、操作流程、风险防控等管理全流程要点。对运作良好的
PPP 项目，要及时总结经验，实行现场教学。
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