老潘PPP-关于推进政府投融资平台转型的几点思考——以广西北海市为例(225)

政府投融资平台企业作为一类特殊的企业形式，是政府信用与市场原理有机结合的产物。其“政策性”与“经营性”的二元属性，决定了它既是政府投资主体、国有资本经营主体以及国企改革创新主体的“三个定位”。在实际运作的过程中，“三个定位”发挥的职能伴有较为浓烈的交叉性和阶段性。当前，国资国企改革进入深水施工期，政府投融资平台企业应势走在了改革的前沿。本文试图围绕北海市投融资平台转型，谈谈几点思考。

北海市虽作为改革开放沿海14个开放城市之一，由于先后错过了上世纪80 年代、90年代及本世纪初的三个黄金发展十年，导致形成了当前经济基础不够雄厚、产业结构不够合理的发展环境。其中，国有经济薄弱、政府投融资平台建设滞后等成为主要问题。

（一）国有经济基础薄弱。据北海市国资委公布的统计数据显示，截至2017 年底纳入企业财务会计决算报表统计范围的国有企业（不含金融企业）57户，资产总额258.8亿元，较之2016年增加2.5亿元，增长不到1%，国有资产保值增值压力巨大。若与广西区内GDP总量相当的百色相比，其国有经济总量不及百投集团单个企业的规模。

（二）政府投融资平台建设滞后。北海城市建设投资发展有限公司、路港建设投资开发有限公司、旅游集团有限公司以及银滩开发投资股份有限公司是北海市重点打造的四大平台公司。从北海市政府下发的《北海市投融资平台公司运营实施方案》来看，当前我市平台公司存在着定位落后、职能模糊、业务重叠，管理多头、权责不清、法人治理不健全的问题。同时，资产负债过高、资产质量低下、融资渠道单一、稳定收入缺乏以及偿债机制不全等情况突出。

（三）资源整合的力度及效果还不够。北海市委、市政府先后出台了《中共北海市委员会 北海市人民政府关于深化我市国资国企改革的意见》（北发〔2015〕14 号）、《北海市人民政府关于推进我市国有企业发展混合所有制经济的实施意见》（北政发〔2017〕35 号）以及《北海市人民政府关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的实施意见》（北政发〔2017〕39 号）等一批文件，对推进北海市国资国企改革作了明确的指导与具体的部署，但在实际执行过程中阻碍重重。一是国有“僵尸企业”处置资金筹措难。北海市共完成“僵尸企业”清理 71 户，仅仅市本级职工安置资金缺口约3元亿左右，职工安置资金缺口较大。二是不良资产死结。“僵尸企业”资产中被裁定、查封、抵押的情况比较普遍，产权界定困难且周期长，基本没有可以变现的资产。三是“三产”整顿的不够彻底，造成有限资源变得“杂、乱、小”。四是原始资料保留不全。总而言之，当年资金收入不够偿还银行利息的风险加大，有效资产不断缩水。

政府投融资平台是发挥国有经济控制力、影响力和带动力的重要载体，是区域经济发展的主力军和城市建设的先锋军。若要大力发挥政府投融资平台的作用，必须要尽快推动形成合理、高效的运行机制，明确责、权、利关系，树立科学的管理体制等，使政府投融资平台成为北海市政府致力城市转型升级、构筑美好生活的重要推力。

（一）推动形成“政府主导、市场运作、财政扶持、自求平衡”的运行机制。政府主导：根据北海市委、市政府的要求，落实项目的投资、建设、经营。市场运作：按照市委、市政府确定的原则，开展市场化运作。财政扶持：对公共性强、投资大、回报低的公益项目（准公益项目），寻求北海市委、市政府扶助。自求平衡：北海市投融资平台在运行过程中，全力实现收入与投资所付出成本之间的平衡。

（二）推动理顺政府投资主体、重大项目建设主体及城市运营主体三者之间的责、权、利关系。常规公共财政管理中，在经济发展、项目建设上，一方面很多时候都靠政府财政拨款，结果事情办不大又办不好。另一方面财政累积负担也越来越重。要转变财政、投资、建设之间“分不清”的现状，建立健全科学可操作规则，理顺北海市投资主体、重大项目建设主体及城市运营主体三者之间的关系。

（三）推动建立先进管理体制，逐步构建起北海市投融资平台的核心竞争能力。北海市投融资平台的可持续发展和融资必须要有主导产业的构成、现金流和利润作为支撑，通常情况下债务融资有赖于资产规模、信誉担保和盈利能力，而项目融资、股权融资、信托融资等几乎都是建立在项目或公司的未来盈利能力上。为此，北海市投融资平台而言，要运用现代管理的企业制度加强管理，逐步构筑起自己的利润中心和“现金流”，塑造自身的核心竞争力。

（四）推动统筹实现规划集中利用有限的发展资源。加快对北海城市资源的分析、梳理，对发挥城市资源的综合效益尤为重要。目前，由于北海市城市基础设施建设存在多头管理，导致了行政资源和生产要素的浪费。要对我市资源、资产情况进行统一研究、规划、管理和运作，将分散的资源聚到一个“盘子”里，最大发挥生产要素的效益化。