前言
项目建设用地的供应，是PPP项目落地的关键。《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推进示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）中，列举的供地方式主要包括划拨、出让、土地租赁。但在实践中，采取土地租赁方式供地的案例很少。本文以近年来法律、法规、政策为基础，对PPP项目采取土地租赁方式供地的可行性与操作模式进行分析，供探讨。
一、土地租赁的类型
根据相关文件，土地租赁分为国有土地租赁和国有土地使用权出租。
《国土资源部关于印发<规范国有土地租赁若干意见>的通知》（国土资发〔1999〕222号）规定，国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为；
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。
二、PPP项目采取土地租赁方式供地的可行性
根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。
根据财金〔2016〕91号文，不符合《划拨用地目录》的，除公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外，其余土地均应以出让或租赁方式供应，及时足额收取土地有偿使用收入。
根据PPP相关政策文件，其所指的土地租赁方式为国有土地租赁。
但随着《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》的出台，PPP项目中土地使用权出租作为土地二级市场的一种交易形式，可以通过规范的土地二级市场以土地使用权出租方式取得合法土地权益。财金〔2016〕91号文也指出，PPP主体或社会资本除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权。因此，只要通过规范的二级市场交易，PPP项目以土地使用权出租方式供地也符合文件要求。
三、国有土地租赁适用范围
根据《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号），地方政府可依据国家产业政策，对工业用地采取先行以租赁方式提供用地，承租方投资工业项目达到约定条件后再转为出让的先租后让供应方式，或部分用地保持租赁、部分用地转为出让的租让结合供应方式。
根据《国土资源部办公厅关于印发<产业用地政策实施工作指引>的通知》（国土资厅发〔2016〕38号），各类产业用地均可采取长期租赁、先租后让、租让结合方式使用土地。
根据《养老服务设施用地指导意见》，营利性养老服务设施用地，应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。
因此，在工业用地、产业用地、营利性养老服务设施用地方面，国家是鼓励采取国有土地租赁方式供地的。根据政策趋势，划拨范围将缩小，土地有偿使用范围将增大，土地有偿供应方式也将进一步完善，未来以租赁方式供地很有可能常态化。
四、PPP项目国有土地租赁方式供地的优势
国土资发〔1999〕222号文规定，对原有建设用地，法律规定可以划拨使用的仍维持划拨，不实行有偿使用，也不实行租赁。对因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的，可以实行租赁。对于新增建设用地，重点仍应是推行和完善国有土地出让，租赁只作为出让方式的补充。对于经营性房地产开发用地，无论是利用原有建设用地，还是利用新增建设用地，都必须实行出让，不实行租赁。
根据意见，租赁是出让方式的补充。但由于PPP项目的特殊性，租赁相比出让而言，可能更适用于PPP项目，主要体现在如下方面：
①目前，土地出让金均是一次性缴纳，土地租金一般是按年支付。相比而言，国有土地租赁能在一定程度上降低企业的资金压力；
②对于回报机制为可行性缺口补助的PPP项目，若土地采取有偿方式供应，租赁相比出让而言，可行性缺口补贴更少；
③由于PPP项目合作期限一般在10-30年，土地出让年限一般比PPP项目合作期限长，而土地租赁的年限相比而言更为灵活，与PPP项目合作期限匹配度更高。
五、国有土地租赁供应形式
国土资发〔1999〕222号文规定，国有土地租赁，可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式，有条件的，必须采取招标、拍卖方式。
国土资规〔2016〕20号文规定，公共服务项目用地出让、租赁应遵循公平合理原则，不得设置不合理的供应条件，只有一个用地意向者的，可以协议方式供应。
综上，国有土地租赁跟土地出让类似，供应方式一般采取招拍挂。根据财金〔2016〕91号文，依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块，在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让（出租）合同、开展用地供后监管的前提下，可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。
六、国有土地租赁期限
国土资发〔1999〕222号文规定，国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。
七、租金标准的确定
国土资发〔1999〕222号文规定，国有土地租赁的租金标准应与地价标准相均衡。承租人取得土地使用权时未支付其它土地费用的，租金标准应按全额地价折算；承租人取得土地使用权时支付了征地、拆迁等土地费用的，租金标准应按扣除有关费用后的地价余额折算。采用短期租赁的，一般按年度或季度支付租金；采用长期租赁的，应在国有土地租赁合同中明确约定土地租金支付时间、租金调整的时间间隔和调整方式。
由此可见，土地租金标准主要由同年期土地出让金金额、租赁土地用途、租赁土地等级及土地租赁年度等因素综合确定，国有土地租赁的价值实质是土地使用权在租赁期内年租金的贴现之和。土地年租金标准可参考如下公式计算：
公式一：
公式二：
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