本文节选自崔德高著《PPP项目执行阶段操作指南——100个实务问题深度解析》
一、对于PPP项目的审计应该怎样理解？是不是所有的PPP项目都需要进行审计？审计的内容又是什么？
《中华人民共和国审计法》第三章第二十二条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”。
《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条规定，“审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：
（一）全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；
（二）未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。
审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督；对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。
而《审计署关于印发政府投资项目审计规定的通知》（审投发[2010]173号）第五条则明确规定，“审计机关对政府重点投资项目以及涉及公共利益和民生的城市基础设施、保障性住房、学校、医院等工程，应当有重点的对其建设和管理情况实施跟踪审计。”
由于PPP项目的付费责任均是财政资金，且PPP项目又是“涉及公共利益和民生”的基础设施、公共服务类项目，故所有PPP项目均需经过审计。
根据《政府投资项目审计规定》第六条规定，审计机关对政府投资项目重点审计内容包括：
（一）履行基本建设程序情况；
（二）投资控制和资金管理使用情况；
（三）项目建设管理情况；
（四）有关政策措施执行和规划实施情况；
（五）工程质量情况；
（六）设备、物资和材料采购情况；
（七）土地利用和征地拆迁情况；
（八）环境保护情况；
（九）工程造价情况；
（十）投资绩效情况；
（十一）其他需要重点审计的内容。
《政府投资项目审计规定》第十条也规定了审计方式，“审计机关开展政府投资项目审计，应当确定项目法人单位或其授权委托进行建设管理的单位为被审计单位。在审计通知书中应当明确，实施审计中将对与项目直接有关的设计、施工、监理、供货等单位取得项目资金的真实性、合法性进行调查。采取跟踪审计方式实施审计的，审计通知书应当列明跟踪审计的具体方式和要求”。
二、建设项目的跟踪审计、工程审计和国家审计分别是什么意思？各地执行不同，有的实施机构不进行跟踪审计，有的在工程施工过程中不对建设工程造价审核，现场签证文件不予签字，SPV公司比较茫然，请解答。
（一）建设项目跟踪审计:
建设项目跟踪审计是指独立的审计机构和审计人员（含配合审计部门协审的社会中介机构和专业人员）运用审计技术，依据国家的有关法律、法规和制度规范，对建设项目从投资立项到竣工交付使用各阶段经济管理活动的真实、合法、效益进行审查、监督、分析和评价的过程。目的是有效控制和真实反映工程造价，维护合法权益，完善建设项目管理，提高投资效益。
建设项目跟踪审计分为开工前审计、施工期审计、竣工结算审计和财务决算审计。
开工前审计是指对项目程序的合法合规性、投资概算的真实合理性进行的审计。主要包括下列内容：
（1）年度建设计划和项目进度计划。
（2）扩大初步设计的依据和设计方案的论证、总概算的编制、审批等情况。
（3）规划许可审批手续等情况。
（4）建设资金来源和落实情况。
（5）施工图纸设计面积和装修标准及有关部门审批情况。
（6）招标投标程序、招标文件内容及标底编制程序等情况。
（7）招标工程标底和工程量计价清单。
（8）施工合同订立情况。
（9）施工场地及施工用水、电、路等必备条件落实情况。
（10）与建设项目立项有关的其它情况。
施工期间审计是指审计部门在工程施工期间对工程管理、施工进度、工程材料、变更洽商等事项的审计。主要包括下列内容：
（1）内部控制制度的建立和执行情况。
（2）建设工期和施工进度及资金、材料到位情况。
（3）隐蔽工程验收记录、施工进度月报情况。
（4）主要设备材料订购、保管、使用等管理情况。
（5）设计、技术、材料等变更洽商情况。
（6）与工程施工期间管理有关的其它情况。
竣工结算审计是指审计部门对工程竣工后各项工程最终造价的审计。主要包括下列内容：
（1）工程结算编制的依据。
（2）工程量及主要材料用量、价格、人工费、材料费、机械使用费、定额套用等情况。
（3）各项综合取费基数、取费率等情况。
（4）招标工程标底和工程量计价清单的执行情况。
（5）对施工单位的工程拨款和材料、设备价格控制等情况。
（6）与工程竣工结算有关的其它情况。
财务决算审计是指审计部门对建设项目全部投资认定情况的审计。主要包括下列内容：
（1）批准的设计方案和工程实际竣工情况。
（2）竣工验收和遗留问题的处置情况。
（3）建筑安装工程投资、设备投资、待摊投资和其它投资的完成额以及交付使用资产结转情况。
（4）竣工决算报表的真实、合规和完整情况。
（二）工程审计：
工程审计包括工程造价审计和竣工财务决算审计。
造价审计一般是对单项、单位工程的造价进行审核，其审计过程与乙方的决算编制过程基本相同，即按照工程量套定额，这由造价工程师完成。
对于建设单位来说，由于造价审计只是审核单项、单位工程的合同造价，一个建设项目的总的支出是由很多单项、单位工程组成的，而且还有很多支出比如前期开发费用、工程管理杂费等是不需要造价审计的，所以还要有一个竣工财务决算审计。
竣工财务决算审计就是将造价工程师审定的，和未经造价工程师审核的所有支出加在一起，审查其是否有不合理支出，是否有挤占建设成本和计划外建设项目的现象等，来确定一个建设项目总的造价，这由注册会计师完成。
工程决算审计的范围：有政府性投资的建设项目，一律要进行工程决算审计。即所有行政、事业单位、国有企业的建设项目都要经过造价审计和财务决算审计。非政府性投资的建设项目，规模较大而且涉及的利害关系人较多的，必须进行工程造价审计，比如房开企业开发的房地产。企业建造自用的建设项目由企业决定是否审计。
工程决算审计内容：
（1）审查决算资料的完整性
建设、施工等与建设项目相关的单位应提供的资料：
经批准的可行性研究报告，初步设计、投资概算、设备清单；
工程预算（投标报价）、结算书；
同级财政审批的各年度财务决算报表及竣工财务决算报表；
各年度下达的固定资产投资计划及调整计划；
各种合同及协议书；
已办理竣工验收的单项工程的竣工验收资料；
施工图、竣工图和设计变更、现场签证，施工记录；
建设项目设备、材料采购及入、出库资料；
财务会计报表、会计帐簿、会计凭证及其他会计资料；
工程项目交点清单及财产盘点移交清单；
其他资料，如收尾工程、遗留问题等。
（2）竣工财务决算报表和说明书完整性、真实性审计
大、中型建设项目财务决算报表如下：基本建设项目竣工决算审批表；大、中型建设项目竣工工程概况表；竣工工程财务决算表；交付使用资产总表；交付使用资产明细表。
小型基建项目财务决算报表如下：竣工工程决算总表；交付使用资产明细表。
（3）各项建设投资支出的真实性、合规性审计
包括：建安工程投资审计；设备投资审计；待摊投资列支的审计；其他投资支出的审计；待核销基建支出的审计；转出投资审计。
（4）建设工程竣工结算的真实性、合规性审计
包括：约定的合同价款及合同价款调整内容以及索赔事项是否规范；工程设计变更价款调整事项是否约定；施工现场的造价控制是否真实合规；工程进度款结算与支付是否合规；工程造价咨询机构出具的工程结算文件是否真实合规。
（5）概算执行情况审计
包括：实际完成投资总额的真实合规性审计，概算总投资、投入实际金额、实际投资完成额的比较；分析超支或节余的原因。
（6）交付使用资产真实性、完整性审计
包括：是否符合交付使用条件；交接手续是否齐全；应交使用资产是不真实、完整。
（7）结余资金及基建收入审计
包括：结余资金管理是否规范，有无小金库；库存物资管理是否规范，数量、质量是否存在问题，库存材料价格是否真实；往来款项、债权债务是否清晰，是否存在转移挪用问题，债权债务清理是否及时；基建收入是否及时清算，来源是否核实，收入分配是否存在问题。
（8）尾工工程审计
包括：未完工程工程量的真实性和预留投资金额的真实性。
（三）国家审计：
国家审计是指国家审计机关根据有关法律法规对国家机关、行政事业单位和国有企业执行政府预算收支的情况和会计资料实施检查审核、监督的专门性活动。国家审计机关除专门的审计机关（如审计署) 外，还包括财政、税务、海关、人民银行或专业银行等专业审计机关。对政府行政机关而言，国家审计也是行政监督中专业监督的一种，是财政行政不可或缺的组成部分。
国家审计的目的是通过审计财政、财务收支真实、合法和效益，最终达到维护国家财政经济秩序、促进廉政建设、保障国民经济的健康发展。财政收支、财务收支真实、合法和效益，是国家对地区、部门和单位管理、使用国有资产的基本要求。真实是指财政收支、财务收支及其有关的经济活动是否发生，有关资料是否如实反映。合法是指财政收支、财务收支及其有关的经济活动是否遵循国家有关规定。效益是指财政收支、财务收支及其有关的经济活动的经济效率和效果。
由上可见，建设项目跟踪审计的范围比工程审计要广，而PPP项目由于使用了财政资金，故必须进行审计。国家审计则是对政府部门和机构进行的，与PPP无关。
三、在PPP项目实施中，如果政府方就是不安排跟踪审计，SPV公司应如何应对？
可以通过内部审计的方式进行审计。
SPV公司可以通过招标等方式选择具备相关专业能力、资质的造价单位或审计单位对项目进行全过程跟踪审计，完整、全面的保留下合作过程中的相关资料。事后政府方需进行审计时，可向其提交合法、有效、充足的审计资料，尽量减少内部审计和审计机关的审计结果之间的差异。
另外，SPV公司可以委托经批准注册的会计师事务所进行专项审计，其提交的合法审计成果在未来政府审计时，也将大大减小SPV公司的被审计风险。
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