自2014年以来，财政部和发改委大力推动PPP，财政部PPP项目库和发改委PPP项目库项目数量和投资规模剧增。财政部数据显示，截至2017年12月末，全国PPP综合信息平台管理库项目7137个、投资额10.8万亿元。微信公众号PPP导向标2017年2月27日发布的数据显示，发改委传统基础设施领域PPP项目库共入库15966个项目，项目总投资15.9万亿元，涉及能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等领域。最新的数据尚不得知。
因为PPP项目发展迅猛，一些不规范的项目也掺杂其中，隐性债务风险增加。2017年以来，地方政府投融资监管政策不断加强，并自2017年11月起清理PPP项目库。财政部在去年初下发文件，要求对财政部PPP项目库进行清理，近期发改系统也将对其PPP项目库进行清理。四川、吉林、青海等多个省份发改委下发文件要求不符合规范核查要求的项目，要按照投资管理程序和PPP项目管理规定，抓紧整改。其中，不符合规范核查要求且无法整改的项目和明确违反国家相关部门有关政策和规定的项目，不列入PPP项目库。
如何正确理解PPP的本源和定位，其未来发展方向在哪里？今天带来的文章摘自《新金融评论》第34期《PPP项目库清理影响几何？》。作者易峘系中国国际金融有限公司分析员，刘雯琪系中国国际金融有限公司分析员，梁红系中国金融四十人论坛（CF40）特邀成员、中国国际金融有限公司首席经济学家。
本文在系统梳理地方政府投融资监管政策、PPP项目库清理情况的基础上，全面分析PPP项目清理对宏观经济、不同行业、不同地区的影响。本文认为，清理对部分财政基础较薄弱的地区和回报堪忧、现金流不佳的PPP项目有一定负面影响，但对宏观层面的总体影响可控。在内需回升的环境下，财政政策逐步退出宽松有利于降低通胀压力，延长复苏周期。此外，较为审慎的政府主导投资监管有利于增强内需的韧性。中长期来看，加强对基建投资项目的审查论证、合理控制地方政府杠杆将对提升全社会投资回报率大有裨益，并有助于增强经济再通胀的可持续性。
PPP项目库清理影响几何？
by 易峘 刘雯琪 梁红
一、2017年以来地方政府投融资监管政策一览
2017年以来，新一轮地方政府融资监管加强。2017年5月，财政部要求全面开展地方政府融资担保清理工作，并严禁地方政府以借贷资金出资设立投资基金，不得利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债；2017年6月5日，财政部通过编制“负面清单”，明确政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的“服务类”事项，严禁将建设工程与服务打包。2017年12月以来对非标资产的清理与“回表”的压力加大，有效地遏制了地方政府基建中“明股实债”融资模式的增长；而2018年1月对地方平台债发行标准的监管也进一步收紧了地方政府过度举债的冲动。
对PPP项目的规范和整顿始于2017年下半年，项目库的清理则从2017年11月持续至2018年3月底。2017年8月，财政部副部长史耀斌提出要整顿PPP项目不规范发展带来的各种问题。11月16日，财政部下发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），一方面严格项目新入库标准；另一方面开始集中清理已入库项目，清退不符合规范运作要求、构成违法违规举债等项目，并设立期限为2018年3月31日。随后，国资委也从严格准入条件、控制规模等方面对央企参与PPP项目作出了详细的规定。
二、PPP项目库清理对宏观经济影响几何？
截至2018年2月底，清理出库的PPP项目个数占原始项目总数的4.8%；或原始项目总投资额的3.6%。通过将财政部日前公布更新版PPP项目清单（截至2018年2月28日），与原始清单（1月底）进行对比，发现此次被清理出库的项目占原始项目的比例不到5%。此外，无论是从项目总量还是投资额来看，宁夏和新疆两个自治区的出库项目都相对其自身PPP投资占比最高。其中，新疆清理出库的PPP项目不论是项目数量还是金额比例都属于“特例”而非“常态”。
但是，如果考虑新入库的项目，2月PPP总投资额实际比上月环比增加了0.3%，项目总数仅下降了1.2%。从净增（而非仅考虑出库）的角度来看，PPP项目库的变化并不大。PPP总体项目数量仅减少了162个，而总投资额反而增加了559亿元。
三、哪些行业受此次PPP项目库清理影响最大？
从投资额来看，绝大部分目前出库的项目落在交通运输、旅游、市政工程、城镇综合开发、能源和环保等领域（见图3）。交通运输行业本身就在存量PPP项目中占比最高的，因此其出库项目也较多，占全部出库项目投资额的25%。此外，旅游（18%）、市政工程（16%）、城镇综合开发（12%）、保障性安居工程（6%）、能源（5%）和环保（5%）等行业在出库项目投资额中占比也较大。从数量来看，市政工程行业的出库项目数量占比最高，达34%，其次为交通运输（11%）、旅游（7%）和城镇综合开发（5%）（见图4）。
就此次PPP清退对各行业PPP投资存量的相对影响来看，能源、旅游、体育和农业等行业的出库比例位于前列，受此次清理的影响相对较大（见图5）。出库额占比最高的行业有能源（出库项目金额占其原始投资额的25.7%）、旅游（10.8%）、体育（6.6%）及农业（5.3%）。此外，从数量上看，出库率最高的行业包括农业（出库项目数量占原始数量的11.7%）、林业（11.4%）、政府基础设施（7.8%） 及能源（7.1%）（见图6）。
四、哪些地区受此次PPP项目库清理影响最大？
从投资额来看，绝大部分出库项目集中在新疆、宁夏、内蒙古、黑龙江、江苏和湖南。具体来看，全国86%的出库项目来自新疆（42%）、宁夏（17%）、内蒙古（11%）、黑龙江（7%）、江苏（5%）和湖南（4%）这6个省（见图7）。从项目数量上来看，出库项目最多的为新疆，占全部出库项目总数的61%，其次为内蒙古（10％）、黑龙江（5％）、湖南（4％）和山东（4％）（见图8）。
另外，就此次清理对各省自身PPP投资的相对影响看，宁夏、新疆、黑龙江、内蒙古和天津这5个地区的出库项目占各自原始项目总投资额的比例最高（见图9）。从出库额占比来看，宁夏（50%的PPP项目被清理出库）、新疆（23.6%）、黑龙江（19.7%）、内蒙古（11.1%）和天津（10.5%）受此次清理影响较大。此外，从数量上看，新疆被清退的PPP项目数量占比最高，达38.7%，其次为天津（23.1%）、黑龙江（14.7%）、宁夏（13%）及内蒙古（11.3%）（见图10）。
五、基建投资及建筑活动走势将如何？
此次PPP项目库的清理，叠加2017年下半年以来地方政府融资监管趋严，可能会影响部分财政基础较薄弱省市和自治区PPP项目入库的融资和开工进度；同时，局部回报堪忧、现金流不佳的项目投资也可能被进一步收紧。PPP项目入库增速在高基数下开始放缓，同时建筑公司订单增速也开始从高位回落（见图11）。
但从宏观层面看，以对当期基建投资影响来衡量，本轮PPP项目库清理的总体影响或较为可控。虽然市场情绪波动，预计2018年全国当期基建投资增速保持相对稳健，原因如下：
2016年下半年以来，整体地方政府的财政状况已逐步改善，而各省市和自治区的基建投资走势可能出现分化。伴随着企业盈利和房地产市场的逐步回暖，整体地方政府的财政状况已逐步改善（见图12）。
因此，尽管个别过于激进的地区的基建投资增速或将放缓，但现金流状况良好的省市和自治区仍有能力继续推进一些基建项目的建设，尤其是在公租房、扶贫、环保和社会保障等重点支持领域。由于各地方政府财政状况不同，基建项目的类别和质量也存在差异，近几个月以来各省市的基建投资走势已经出现分化：一边是新疆等地的PPP项目被大量清退，而另一边浙江的基建投资则在开工旺季到来之际势头不减——2018年4月3日，共计653个、总投资8205亿元的浙江省重大项目集中举行开工仪式，其中包括45个PPP项目，总投资额1155亿元。值得注意的是，2017年下半年PPP项目库清理启动以来，城投债的信用利差也有所扩大——这开始合理反映各地方政府财政基础不同，信用等级也不甚相同（见图13）。
迄今为止，项目落地进度落后于签约和新开工，因此当期基建投资/建筑活动增速的下滑空间有限。截至2018年2月，进入“执行阶段”的PPP项目投资额仅占全部计划总投资的27%，“采购阶段”项目占比则仅为20%（见图14）。值得重申的是，尽管市场普遍认为2017年基建投资增长强劲，但据笔者观察全年水泥产量同比下降0.2%，为近20余年以来仅次于2015年的低增速。因此，尽管PPP项目入库增速可能会放缓，但2017年的当期基建投资对2018年并不存在“高基数”效应，项目落地进度还有较大上升空间。微观层面看，2015年以来，建筑公司的营业收入（即项目落地）增速也明显落后于新签订单增速，表明实际开工有“追赶”的空间。
此外，堵“漏洞”的同时，财政资金及金融监管也会为一些现金流良好、与社会保障相关的项目开“前门”，打开一些新的融资渠道。一方面，2018年针对地方政府隐性债务的监管将继续趋严，另一方面，政策也有意为高质量的基建项目拓宽融资渠道——现金流良好的项目的ABS融资金额有望上升，棚户区改造专项债、项目收益债等品种也将为较好的基建项目提供更多“正规”的融资渠道。
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