PPP融资模式在乡村基础设施建设中的应用

基础设施是为社会生产与居民生活提供公共服务的物质工程设施，是社会和公民赖以生存与发展的重要物质条件，主要包括交通、邮政、水电、煤气、环保、教育、卫生、体育等公用工程设施和公共生活服务设施。随着国家经济的发展和人民生活水平的不断提升，我国当前的基础设施水平已难以满足广大人民群众美好生活的需要。基础设施建设耗费资金数额极大，如何融资也就成为我国基础设施建设的重点和难题。我国乡村土地面积巨大，基础设施落后，国家财力又极为有限，因此政府很难将建设的重点放在乡村，这就导致我国的“三农”问题长期难以得到根本解决，“上学难、出行难、看病难”等问题依然存在。若要彻底解决这些问题，最有效的办法就是加强对乡村的基础设施建设。

从表 1 可以看出， 2012—2016 年五年间，我国乡村固定资产投资远低于城镇固定资产投资，分别占全社会固定资产投资总额的 2.6%、2.4%、2.1%、1.8%和 1.6%。

长期以来，我国对乡村固定资产投资一直维持在一个极低的水平。

从表 2 可以看出，我国乡村固定资产投资的来源主要是自筹资金， 2012—2016 年五年间分别占投资总额的93.8%、93.4%、90.6%、94.1%和 90.9%，国家预算内资金、国内贷款、利用外资等方式对乡村固定资产的投入微乎其微。因此，为乡村提供一套成熟可行的融资模式，对乡村快速提升基础设施建设水平是极其重要的。

在政府没有足够的财力投向乡村基础设施建设的现实中， PPP 融资模式应该成为乡村基础设施建设的重要方式。

PPP 融资是政府与私营企业合作共同参与某项基础设施的建设，双方共同承担责任与风险，并按照协议共享利益的融资方式，很多发达国家广泛采用，我国近几年也在城市基础设施建设领域广泛推行。

PPP 模式与财政投资、国内贷款等筹资方式相比具有以下优势。

（一）极大地减轻了地方政府的现实财政压力与负担在乡村基础设施建设融资中采取PPP 模式，政府不再“独家投资”，将一部分建设项目交给民企来做，事关自身利益的民企有动力也有能力完成好该项目。更重要的是，这种融资模式将政府从繁重的现实财政压力中解脱出来，还可以将节省出来的资金用于其他的基础设施建设，大大提高了财政资金的利用效率[ 1 ]。

（二）提高了基础设施建设的质量，降低了建设风险PPP 模式下，政府不出钱或少出钱，但却负有严格的监管责任。政府作为项目主导者，有责任汇集与项目有关的多领域专家来解决项目建设中出现的各种问题，从而大幅降低建设成本，提高建设质量，加快建设速度[ 2 ]。政府通过规范的 PPP 模式，将项目的建设交付给更专业有实力的投资企业，保证了项目的稳定与效率。

（三）有力支持民营企业在乡村的发展PPP 模式下，政府和民企达成“契约”。一方面政府通过 PPP 项目的准入，给予民营企业更大的发展空间；另一方面 PPP 规范的合作模式，可以有效提升民营企业的管理水平和技术能力，推动民营企业的规范发展。

（一）加快自身发展，增强吸引资金的能力

要将 PPP 模式引入乡村基础设施建设领域，最重要的就是要提升乡村的资金吸引力。基本途径是做好社会经济发展规划、加强乡村建设力度、加快乡村建设过程中创造基础设施建设的刚性需求，为 PPP 融资模式的良性运行提供坚实的基础条件[ 3 ]。

（二）大力发展乡镇民营经济

乡村建设的核心是经济发展，经济发展的核心是民营经济，乡村想要形成长期持久的投资动力，必须依托民营经济。进一步大力发展乡村民营经济，是政府的责任，也是乡村经济发展的必由之路。只有通过乡村民营经济的发展，才可能为乡村基础设施建设培育出扎根乡村，与乡村发展同呼吸共命运的 PPP 项目承担企业[ 4 ]。

（三）全面提升地方政府运作 PPP 融资模式的能力

PPP 融资具有复杂的过程（具体流程见图 1），在乡村基础设施建设项目中运用好 PPP融资模式，地方政府必须具备相关运行能力。地方政府必须有自己独特的思路与有关政策，并有能力组织协调和全程监管，才可能把一个目标明确、预期良好的项目运行好，按期产生社会效果。

（一）投资风险控制与规避

地方政府首先要对这些民营经济的生产与财务状况进行严格的审查。同时，当企业不可避免地遇到生产或销售困难时，地方政府应在政策上给予必要的支持和扶助，以保证民营经济有充足的资金完成其所承担的基础设施建设任务[ 5 ]。

（二）回报与收益率的合理确定

地方政府应对公共产品经营与管理的汇报和收益率做出明确且合理的规定，既要激发民营经济的投资动力，同时还要赢得公众的理解与支持。对那些确实难以或不能收费的项目，则应由地方政府做出适当的补偿或从其他途径给予补贴。

（三）明确 PPP 模式的适用范围

我国自 20 世纪 90 年代将 PPP 作为一种融资模式引入之后，曾经产生了积极的效果。但是， PPP 模式并不适用于所有的基础设施建设项目，这就要求地方政府在建造某个公共设施前，必须对该项目进行详细认真的评估，准确预估其盈利性，明确政企双方的权利与义务，防止项目在后期的经营管理中出现有损合作方利益的行为，从而保证民营经济参与 PPP融资的积极性和主动性[ 6 ]。

（四）明确政府定位，提高管理素质，完善有关 PPP 融资模式的法律法规

政府要改变行政职能定位，通过建立与完善相关的政策和法律制度来指导 PPP 项目的实施。如我国政府在完善政府采购制度过程中， 应将涉及 PPP 的法规条文做详细合理的规范，从初期的招标与投标、中期的采购与建造以及后期的运营与转让都做出明确详细的法律规定。进一步明确细化各级政府的监管权责、绩效评估、经营利润分配等内容。

2014 年 4 月 23 日，李克强总理在国务院常务会议中提出，要在基础设施领域内推出一批面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运的项目。此次会议的决议，为我国推行 PPP融资模式奠定了政策基础。当然，如何加快乡村基础设施建设、更好地发挥 PPP 在乡村基础设施建设中的作用还需要我们在实践中不断地研究和探索。

来源:《会计之友》