何谓“真”PPP项目

一个典型例子就是关于PPP的定义。从早年间PPP和BOT等各种模式的对比到最近的“真”和“假”PPP项目的对比，PPP的定义问题好像始终得不到一个“完美”的解答。因此，我想借这篇短文来谈谈我的理解。不得不说PPP的定义问题虽然很基础但真的是个国际难题，目前国际上并没有统一的PPP定义。由于不同国家采购传统的不同、操作模式特点的不同、参与主体性质的不同等原因，我们不可能通过一段简明扼要的文字来统一地准确描述PPP的定义，因此这个定义问题就折中为“如何用一个有意义的办法尽可能地准确定义PPP？”。

PPP定义有着丰富性、差异性和复杂性，拥有着众多彼此相似但又不尽相同的属性。这个项目采用BOT模式，那个项目采用TOT模式。这个项目采用使用者付费模式，那个项目采用政府付费模式。这个项目的社会资本是民营企业，那个项目是国有企业。创新精神在PPP操作中发挥得淋漓尽致。这个现象使得我联想到了维特根斯坦的家族相似性，一个家族内拥有众多彼此相似但又不尽相同的家族特征，在一个家族的属性集合中，每个属性都被多个成员拥有，但每个属性不是必然被所有成员拥有。家族相似性或许可以做为一个定义PPP的破题点。

确定了破题思路后，第一个要做的工作是识别出有意义的可能定义属性。我做了一轮系统的文献综述，选择的文献是关于“关键成功要素（Critical Success Factor）”的PPP国际期刊论文，由此得出了26个尽量保持互斥性的可能定义属性，包括：

之所以说这些定义属性“有意义”，是因为它们来自于“关键成功要素”文献，即若一个PPP项目满足这些定义属性，就更有可能成功。

第二个要做的工作是在这些可能定义属性里选取最重要的定义属性，从而使得最后得出的定义方法具有操作性（我不认为一个具有26个属性的定义方法可以很好地判断一个项目是否为“真”PPP项目）。我又做了一轮系统的文献综述，选择的文献是Web of Science数据库里（含SCIE、SSCI和ESCI）论文标题包括“Public Private Partnership”或“Public Private Partnerships”关键词的总计931篇文献中拥有最高引用次数的50篇文献（清单详见表1）。采用的分析手段是内容分析法（Content Analysis），即手动逐一阅读50篇PPP高引论文里的PPP定义描述内容段落，记录上述26个可能定义属性被使用的次数（记录结果详见表2），从而识别出最频繁使用的定义属性。

表1：选取的50篇最高引用PPP论文

表2：可能定义属性的使用频率统计

根据维特根斯坦的家族相似性和上述解题过程，可以归纳形成一个如图1所示的PPP定义太阳花模型。从表2可见，在26个可能定义属性中，13个属性至少被提及5次（占选取文献的10%），被纳入太阳花模型。其中，6个属性至少被提及15次（占选取文献的30%）为花蕊属性，包括clarity of roles and responsibilities among parties (E3)、appropriate risk allocation and sharing (E2)、injection of expertise and resources (E12)、cooperation and teamwork (E5)、win-win philosophy (E26)和long term contract (E14)，其余7个属性为花瓣属性，包括reliable service delivery (E20)、innovative finance for both parties (E16)、value for money (E25)、clear output specifications (E4)、competitive and transparent procurement (E6) 、improvement in efficiency (E9)和innovations (E13)。

PPP定义太阳花模型

如果一个项目具有所有花蕊属性和若干花瓣属性，就是一朵完整的太阳花，即可认为是一个真正的PPP项目。以DBF为例，美国的Florida Department of Transportation将其作为PPP的一种主要运作模式，APMG负责的PPP Certification所使用的教材里则认为DBF不是PPP。在一个DBF项目里，社会资本方负责项目的设计、建造和融资，在项目建造完成后将项目资产移交给政府，而政府在约定的时间内按约定的还款计划还款。如果使用本文的PPP定义太阳花模型，可以发现DBF项目不符合appropriate risk allocation and sharing (E2)、injection of expertise and resources (E12)和long term contract (E14)三个花蕊属性，因为在DBF项目里社会资本方不参与运营维护，政府仍然承担运营层面风险，没有充分引入社会资本方在运营方面的技能能力，也没有提供激励鼓励社会资本方在设计建造阶段充分考虑运营需求。因此，根据本文的PPP定义太阳花模型，DBF项目并不是“真”PPP项目。

由于篇幅限制，以及某些定义属性本身含义很明晰，本文仅挑选其中若干定义属性进行进一步的解释。

Long term contract (E14)的字面含义很明晰，即PPP项目应该是一个长期合同关系。由于这个长期合同关系的属性，政府和社会资本双方应该以长远的眼光看待项目，切勿为了眼前的利益而利用对方的知识能力短板或工作失误等做出投机决策行为，因为这将影响双方的长远关系，是捡了芝麻丢了西瓜。长期合同关系另外一个蕴含的道理是PPP项目提供了一个整合实现项目全生命周期管理最优化的机会以达到项目效率最大化。但是这个定义属性本身有一个问题，那就是到底多少年才能算是足够的长期？关于这点，国际上似乎也没有一个共识。APMG PPP Certification教材（2.3小节）里说5年以下的合同一般视为短期合同（以服务运营和维护为例，5年以下的合同不能实现成本、收益、风险的最优化，因此并不足以体现出PPP概念的优势），10年及以上的合同一般视为长期合同，而5-9年的合同是否足够长仍存在争议。既然57号文中说“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年”，那么不妨假设超过10年的PPP项目就算符合这项花蕊属性。如果略低于10年，如果能够满足其他花蕊属性，也可以视作符合这项花蕊属性。

Appropriate risk allocation and sharing (E2)是PPP理念里一个老生常谈，属性本身是共识，但是操作弹性非常大，很难厘清其中的对与错。首先，PPP项目投资大、周期长、合同结构复杂，风险识别难度大。其次，定性风险分析包括风险发生概率和风险后果的评价很难，定量风险分析又需要大量的已有数据支撑。再者，风险因素之间交互影响程度高，很难剥丝抽茧地有效应用风险处置措施。所以，PPP项目风险管理一直都是个学术研究热点问题。其中，如何设计风险分担并将其落实于特许经营协议里是个很有挑战的任务。APMG PPP Certification教材认为在一个PPP项目里，社会资本方必须承担全生命周期主要的（Significant）管理责任和风险。这背后的含义是这些转移的风险不单单指的是建造风险，还应该包括覆盖项目全生命周期的运营风险。同样，这不代表着政府应该转移全部的风险给社会资本方。在运用本文的PPP定义模型时，可以简化为判断社会资本方承担该项目主要项目职责（如设计、建造、运营、维护等）相关的风险，且必须通过尽力管理好这些风险才能实现获得合理回报的目的。同样的判断思路可以应用于另一花蕊属性clarity of roles and responsibilities among parties (E3)，社会资本方承担该项目主要项目职责，且必须通过尽力执行好这些职责才能实现获得合理回报的目的。

Clear output specifications (E4)对于一个PPP项目成功的重要性毋庸置疑，项目产出说明、绩效评价和支付机制三者的联动设计同样也是一个PPP领域里学术研究热点。产出说明的定义必须满足SMART（specific, measurable, achievable, relevant, and time constrained）原则，即足够具体、可测量、可完成、有意义和有时间约束。以澳大利亚为例，该国联邦PPP指南第一卷采购方案分析里指出，项目的产出定义清晰且可测量是可以选择PPP模式的重要判断准则之一。如果由于项目本身过于复杂、范围界定不清或其他原因导致项目的产出说明无法清晰定义，这时候政府需要谨慎考虑是否采用PPP。如果决定采用PPP，如何设计绩效考核指标和标准，如何设计支付机制等多个跟产出说明高度直接相关的议题需要政府更有针对性的思考，对于政府的能力要求更高。我个人意见是如果产出说明无法清晰定义，那就索性不用PPP，而是选择施工总承包管理模式或者联盟模式等更加强调项目干系人之间协作的政府自建模式。

Value for money (E25)是“判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法”，目的在于判断是否选择采用PPP模式。我国拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。国际上一种更为流行的观点是：在设计交易结构时，如果项目条件有了实际变更，也需要重新开展物有所值评价以决定是否将项目推向市场；在合同签署之后可以开展物有所值评价，为将来项目提供数据支持；在项目运行阶段，如果项目拟进行重新谈判，也可以再开展物有所值评价，给重新谈判提供决策依据。在运用本文的PPP定义模型来评价一个项目是否为“真”PPP项目时，并不是简单地查询该项目在识别或准备阶段是否开展并通过了物有所值评价，因为这没有意义。我建议的判断标准是首先搜集该项目的进展信息特别是绩效表现信息，其次去比对该项目的物有所值评价报告从而确定该项目承诺的各种指标是否实现。

由于我文字功底不扎实，写过的网络短文也少，无法做到言简意赅，但我努力地做到清晰明了，希望这则短文不会引起读者更多的疑惑。这则短文最大的贡献是提供一种可行的方法论，让读者可以依循着操作，构造最符合自己经验和认知的PPP定义模型。如果读者认同我的操作过程和最终结果，也可以直接使用本文提出的PPP定义太阳花模型来判断某一具体项目的“真”或“假”。