PPP模式的税收政策研究

近年来国家加强防范地方债风险的政策让传统的基础设施提供方式难以为继，在此背景下，我国借鉴国际经验并结合前期实践成果，大力推荐使用政府和社会资本合作PPP模式以吸引社会资本参与提供基础设施等公共产品。PPP模式的发展需要有良好的税收政策环境，但我国目前没有出台专门针对PPP模式的税收政策，现有的税收政策也不能完全解决PPP模式全生命周期的税务问题。此外，我国“死亡税率”的舆论、 “税负痛苦指数”位居世界第二的报道和未能落地的PPP税收优惠使得大部分社会投资者望而却步，不敢进入基础设施等公共领域。综上，在“债台高筑”和“死亡税率”的双重压力下，研究PPP模式的税收政策势在必行。

从宏观层面，税收通过参与收入分配影响生产、消费等行为，从而对社会经济产生影响；从微观层面，税收政策影响纳税人的税务成本从而影响税后收益，最终影响纳税人的行为和资源的流向。税收政策影响PPP模式发展的作用机制主要体现在：

第一，税收政策的确定性可以让社会资本合理预期PPP项目的税务成本。税收政策的确定性又被称为税收政策的固定性，是税收的三大特性之一，指政府课税应当以法律的形式事先固定征税的对象、征税的范围、征税的比例等一系列税收要素。税收政策的确定性可以让居民有一定的预期，准确了解自己的交易行为、实践活动是否需要征税，应缴纳哪些税种以及缴纳多少比例或者数额。税收政策的固定性包括时间的连续性和税率的固定性。当PPP项目适用的税收政策被政府确定后，社会资本可以基于项目的实际情况合理预期PPP项目的税务成本，从而影响社会资本是否进入PPP项目的投资决策。若税收政策不确定，我国“死亡税率”的舆论和“税负痛苦指数”名列前茅的说法，会让社会资本对原本收益率就不高的PPP项目望而却步。

第二，税收政策的优惠性对资源流向PPP项目领域具有导向作用。恰当的税收政策是引领资源配置的重要手段，可以激励并引导社会资源流向有助于社会福利最大化的领域。基础设施的公共外部性、搭便车问题及政府投资的有限性导致基础设施的规模远离帕累托效率最优解，地方政府在“债台高筑”的压力下，以PPP模式寻求社会资源的协助。为使更多的社会资源流向PPP项目领域，国家可以给予更多的税收优惠以发挥税收政策的导向作用。

截至目前，国家税务总局没有针对PPP模式出台专门的税收政策，在进行涉税处理时只能参照现有的税收政策。通常情况下，政府部门或者政府授权部门会与项目采购阶段中标的社会资本共同出资成立项目公司专门建设、运营PPP项目并进行后期的移交，因此本文以全流程的角度梳理PPP项目公司成立、建设、运营、移交整个环节参照的税收政策。

（一）PPP项目公司成立阶段的税收政策

项目公司的法律形式，在税务上可以分为合伙制企业和公司制企业，对于企业所得税，前者以项目公司的合伙人为纳税义务人，后者以项目公司为纳税义务人。我国财政部对项目公司的法律形式做出了规定：项目公司是拥有独立法人资格的经营实体，即为税务意义上的公司制企业，项目公司自身为企业所得税的纳税主体。因此，本文分析法人项目公司从成立阶段到移交项目资产阶段所面临主要税种的税收政策。PPP项目公司在成立阶段会取得政府和社会资本这两大股东投入的资产或是购买资产，即项目公司是取得资产而不是销售或视同销售资产，不需要缴纳增值税和企业所得税。虽然不需要缴纳增值税和企业所得税，但项目公司在成立阶段可能需要缴纳契税和印花税。

1. 增值税政策。政府和社会资本投入的资产包括现金资产和实物资产，现金资产不会涉及增值税进项税额，成立阶段的实物资产主要是土地使用权，因此本文主要分析土地使用权涉及的进项税额。项目公司主要从一级市场取得土地，且方式多样。项目公司的土地使用权主要是从土地一级市场取得，即从土地所有者 — —政府手中取得。从我国国务院、财政部和国家发改委出台的关于PPP模式的政策文件中可以看出，项目公司从政府手中取地的方式具体可分为四种：无偿划拨、招拍挂出让、协议出让和作价出资。取地方式也会受到相应法规文件的制约，如《土地管理法》 《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》 《协议出让国有土地使用权规定》，具体的取地方式还取决于 PPP 项目的特征，实践中会在PPP项目合同或股东协议中设置项目用地条款作出明确的约定。

（1）项目公司从一级市场取得的是土地出让金财政票据。项目公司只能从一级市场取得土地出让金的财政票据，而不是增值税专用发票。无偿划拨方式下，政府未取得土地收入；招拍挂出让和协议出让方式下，政府获得现金或其他利益；作价出资方式下，政府获得项目公司的股权对价。即后三种方式土地均有出让对价实质为有偿出让，在交易中政府需就土地对应的价格向项目公司开具票据。现行“营改增”政策规定，政府无偿划拨土地和有偿出让土地使用权不需要缴纳增值税。因此，四种取地方式下，政府均不需要缴纳增值税，不能开具增值税专用发票，而是开具财政票据，与之对应，项目公司不会涉及增值税进项税额。

（2）房地产开发企业的一般计税销售额可以差额扣除土地出让金金额。现行“营改增”政策规定，房地产开发企业采用一般计税方法销售房地产时可以把土地出让金作为扣除项在增值税的销售额中扣除，扣除时取得财政票据即可，不需要取得增值税专用发票。该规定的实质是取得土地出让金的财政票据类似于取得一种增值税进项发票。

2. 契税政策。契税方面，无偿划拨方式下，现行契税政策规定项目公司取得的划拨用地不需要缴纳契税。在招拍挂出让和协议出让方式下，现行契税政策规定，项目公司需要缴纳契税，计税依据为土地的成交价格。作价出资方式下，现行契税政策规定项目公司需要缴纳契税，计税依据为出资合同约定的出资价格。

3. 印花税政策。印花税方面，项目公司接受的现金投资，需要按照“实收资本和资本公积”缴纳万分之五的印花税；项目公司接受的土地投资，除办理土地使用权证需要按件贴花5元外，划拨方式下不需要再缴纳印花税，招拍挂出让、协议出让和作价出资方式下需要按“产权转移书据”缴纳万分之五的印花税。此外，作价出资方式下，PPP项目还需就增加的“实收资本和资本公积”缴纳万分之五的印花税。

4. 企业所得税政策。划拨方式下，项目公司取得县级以上政府划拨的土地，当满足《关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题的通知》（财税［2011］70号）三个条件时，在企业所得税上可以作为不征税收入不需要计入应纳税所得额，同时取得的土地不能在企业所得税前计提折旧或摊销；当不满足三个条件时，需要就计入企业所得税的应纳税所得额缴纳企业所得税，此时土地的折旧或摊销可以分期在企业所得税前扣除。招拍挂出让和协议出让方式下，项目公司支付的土地价款成为土地的计税成本，可以通过计提折旧或摊销分期在企业所得税前扣除。作价出资方式下，项目公司取得的土地计入实收资本或资本公积时，现行企业所得税政策规定，不需要作为企业所得税的收入总额，且土地的折旧或摊销可以分期在企业所得税前扣除。综上，PPP项目公司在成立阶段，主要是面临契税、印花税等潜在税负。

（二）PPP项目建设阶段的税收政策现状

1. 增值税政策。

（1）房地产开发企业的一般计税销售额可以扣除征地拆迁款。与土地出让金类似，项目公司向政府支付的征地拆迁款不能取得增值税专用发票，只能取得拆迁协议、拆迁支付凭证等。与房地产开发企业的一般计税销售额可以扣除土地出让金的税收政策一样，现行“营改增”政策规定，房地产开发企业采用一般计税方法销售房地产时可以从销售额中扣除支付的征地迁拆款，不需要取得增值税专用发票，只要取得拆迁协议、支付拆迁费用等凭证能证明土地征地拆迁的真实性即可。

（2）贷款利息支出的进项税额不能抵扣。由于提供基础设施等公共产品和服务的资金需求量大，项目公司的资本金一般只占资金需求总额的20%，剩下的80%由项目公司融资取得。现行“营改增”政策规定，贷款支付的利息不能抵扣进项税额。

（3）甲供工程下可以采购增值税征收率为3%的建筑服务。PPP项目的大投资额度和高施工难度以及对建筑企业资质的要求，使得承接PPP项目工程的建筑施工企业绝大多数为增值税一般纳税人。一般纳税人建筑企业的施工报价可分为简易计税方法下的报价和一般计税方法下的报价。一般纳税人建筑企业在任何情形下均有权利选择一般计税报价，只有符合一定的税法条件，才能选择简易计税报价。对于2016年5月1日之后的建筑新项目，只有甲供工程和清包工工程可以选择简易计税，实践中一般会要求建筑企业采取包工包料的方式承接PPP项目工程，而不是以清包工的方式。因此，在实践中，对于采取甲供工程方式建设的PPP新项目，一般纳税人建筑企业有权利选择简易计税方法进行报价，适用的增值税征收率为3%。

2. 印花税政策。建设阶段，项目公司与建筑企业签订的施工合同需要按照“建筑安装工程承包合同”缴纳万分之三的印花税，与银行等金融机构签订的借款合同需要按照“借款合同”缴纳万分之零点五的印花税。

3. 企业所得税政策。支付的各项费用形成资产，作为企业所得税的计税基础，日后可通过计提折旧或摊销在企业所得税前扣除。需要注意的是，对于不能抵扣的增值税进项税额可以计入资产的成本，在企业所得税前扣除。

（三）PPP项目运营阶段的税收政策现状

1. 增值税政策。涉及不同行业的PPP项目在运营期享受的增值税待遇可能不同。2015年7月，我国财政部和国家税务总局出台的《关于印发〈资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录〉的通知》 （财税［2015］78号）对原属于增值税应税范围的资源综合利用活动中提供的劳务收入或生产的货物收入增值税政策进行了调整和整合。2016年5月，生活服务业和剩余的现代服务也被纳入“营改增”的范围，营业税下的优惠政策在《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》 （财税［2016］36号）的附件3中得到了延续。PPP项目中多为居民服务和节能环保类的公益项目，项目收入主要分为生活服务收入和资源综合利用收入。因此，涉及的增值税优惠政策主要集中在上述两个文件中。本文将PPP项目涉及的主要增值税政策按项目类型梳理成表1。

2. 企业所得税政策。PPP项目与国家支持的产业政策紧密相关，根据现行的企业所得税政策，可能适用的企业所得税税收优惠主要集中在基础设施领域以及环境保护和节能节水方面。本文将PPP项目涉及的主要企业所得税政策按项目类型梳理成表2。

PPP项目除享受以上特定项目的企业所得税税收优惠外，还可能涉及的优惠政策有：①地域性税收优惠，如设立在西部大开发地区、平潭综合实验区、横琴新区、前海深港现代服务业合作区的鼓励类产业企业可享受15%的企业所得税税率优惠；②设备投资抵免，企业购买并实际使用符合条件的专用设备可按发票价税合计金额的10%从当年的应纳税额中抵免，抵免不完的，可以向后结转5个年度；③股息红利免税，居民企业之间的股息红利所得免征企业所得税，境内社会资本股东和政府股东从项目公司取得分红收入不需要缴纳企业所得税。

（四）PPP项目移交阶段的税收政策现状

1. 营业税时代下资产移交的税收政策。2016年5月1日“营改增”前后，国家税务总局均没有对PPP模式移交阶段的营业税、增值税出台统一的税收政策。 “营改增”前，已有广西壮族自治区、重庆市、宁波市、江西省、湖南省、惠州市、吉林省、海南省、天津市、安徽省、青岛市、湖北省、河北省、新疆自治区、河南省、江苏省、四川省对BT模式的营业税作了明确的规定，但是各地政策不一。虽然BT模式不属于PPP模式，但其立法理念与精神，能对PPP模式起到一定的借鉴作用。广西壮族自治区、重庆市、宁波市、惠州市、吉林省、天津市、河北省、河南省的规定类似，无论项目是以谁的名义立项或项目公司是否具备建筑业的总承包资质，对于移交阶段项目公司取得的BT回购价款，除重庆市按照“建筑业”税目全额缴纳3%的营业税外，其他7个省市均按“建筑业”税目适用分包差额征税的规定缴纳3%的营业税。

江西省、湖南省、安徽省、青岛市、湖北省、新疆维吾尔自治区、江苏省、四川省的税收政策均需要区分项目的立项人，对于以项目公司名义立项的，税收规定一致，即移交阶段项目公司取得的BT回购价款均按“销售不动产”税目全额征收5%的营业税。对于以项目业主名义立项的，这8个省市的规定又不完全一致，其中：湖南省、安徽省、青岛市、新疆维吾尔自治区、江苏省的规定一致，无论项目公司是否具备建筑业的总承包资质，移交阶段项目公司取得的BT回购价款均按“建筑业”税目适用分包差额征税的规定缴纳3%的营业税。湖北省和四川省规定，项目公司参与施工的，按“建筑业”税目适用分包差额征税的规定缴纳3%的营业税，项目公司不参与施工，仅负责融通资金的，按“服务业与代理业” （湖北）或“金融保险业” （四川）税目适用差额征税的规定缴纳5%的营业税；江西省规定，无论项目公司是否具备建筑业的总承包资质，移交阶段项目公司取得的BT回购价款均按“建筑业”税目适用分包差额征税的规定缴纳3%的营业税，同时再按“服务业与代理业”税目适用差额征税的规定缴纳5%的营业税。海南省的规定较为特别，对于项目公司能取得固定的收入、确定的利益，不承担投资风险和损益的，按“建筑业”税目适用分包差额征税的规定缴纳3%的营业税；对于项目公司取得的收入、利益不确定，需承担投资风险和损益的，属于投资行为，不需要缴纳营业税。本文将这17个省市BT模式的营业税规定归纳成表3。

(一)PPP模式税收政策缺乏统一性

1. 缺乏统一的PPP模式税收政策。PPP项目运作方式的多样化、回报机制的复杂性和生命周期的长久性，使得PPP项目的税务处理过于复杂。从上文的税收政策现状可以看出，国家税务总局未出台关于PPP模式建设项目的税收政策，只能参照既有的税收政策或某些地方层面的税收政策规定进行涉税处理。 “营改增”前，在国家税务总局层面，没有全国统一的BT模式营业税政策；在地方税务局层面，17个省市制定了各地的BT模式营业税政策。实践中由于各地地方税务局的认知和理解不同，不同地方的BT模式营业税政策规定不一。又由于营业税属于地方税，地方税务局可以较大程度地制定各地自己的政策，而各地的营业税政策又会影响地方财政收入并体现地方对BT项目的支持力度。整体来说，这一时期严重凸显了BT模式营业税政策立法层次低和各地不统一的问题。若“营改增”后国家税务总局不及时制定统一的PPP模式税收政策，各地税务局极有可能制定各自的PPP模式税收政策，再次造成“营改增”后PPP模式增值税政策不统一的局面。

2. 政府付费收入如何征税不确定。政府付费类、可行性缺口补助类的PPP项目在运营阶段会取得来自地方政府的付费收入，对于PPP项目公司取得的地方政府付费收入是否缴纳增值税、企业所得税等，现行的税收政策未作出明确规定。企业所得税方面，征税收入的成本费用可以扣除，不征税收入的成本费用不能扣除，且5年内未支出完的部分需要重新计入企业所得税的收入总额。因此，PPP项目公司取得的地方政府收入无论作为征税收入还是不征税收入，企业所得税税负基本一致，只是存在时间性差异，因此此处主要分析政府付费收入的增值税处理。需要说明的是，有行业税收优惠的PPP项目，取得的来自最终使用者和政府的收入都不需要交税，此处分析的是政府既没有制定明确的税收政策又没有制定行业税收优惠的PPP项目取得来自政府付费的收入如何征税的问题，是准经营性PPP项目和非经营性PPP项目需要注意的涉税问题。

3. 资产移交如何征税不明确。通常情况下，PPP项目资产移交是指运营期届满后，PPP项目公司将项目资产无偿移交给政府或者政府指定的单位。目前没有统一的税收法规文件对PPP项目资产无偿移交的涉税事项做出明确的规定，只能参照既有的税收政策，但各地在政策理解和税收征管上都存在很大的差异。例如“营改增”前大部分省市的地方税务局对PPP模式的“前身”即BT模式出台过各地区的营业税规定，但规定并不统一，有的省市按销售不动产征税，有的省市按建筑业征税，有的省市按服务业－代理业征税，有的省市按金融保险业征税。

PPP模式的移交与BT模式的移交不同，BT模式下社会资本方会获得回购价款，PPP模式下社会资本在移交阶段一般为无偿移交没有获得收入，但增值税、企业所得税、土地增值税“视同销售”的规定，使项目无偿移交也面临被征税的风险，现行政策缺乏明确的规定。另外，视同销售还会导致计税基础不确定和适用税目不明确。

“营改增”后在地方税务局层面，虽然湖北省国家税务局规定移交环节需要按照“销售不动产”或者“销售无形资产”计算增值税，但没有明确无销售额的资产移交是否需要计算增值税。

4. 差额征税政策不确定。房地产开发企业可以享受差额征税的税收优惠，但现行“营改增”政策未明确房地产开发企业的界定标准。对于从事不动产建设的PPP项目公司，是否属于税法上的“房地产开发企业”，决定其能否享受差额征税的增值税税收优惠。房地产开发企业的税法界定标准是需要有房地产开发资质的，还是只需要开发建设不动产或者商品房，现行税收政策都没有明确。PPP项目公司从事的是基础设施等不动产的开发建设，从业务划分上看极有可能不属于房地产开发企业，但PPP项目公司日后的收入也包含前期的土地支出，在增值税方面，基础设施类PPP项目公司无特别的税收优惠需要按照适用税率计算增值税的销项税额，若不能取得增值税专用发票的土地出让金和征地拆迁款不能从日后的收入中扣除，会加大PPP项目公司的增值税税负。现行“营改增”政策未明确房地产开发企业的标准，导致项目公司能否适用差额征税政策不确定。若不允许PPP项目公司享受差额征税政策，就意味着房地产开发企业与非房地产开发企业税收待遇不同，违背了税收公平原则。

5. 甲供工程税收政策不明确。甲供工程对建筑企业而言是一种税收优惠，目前对于甲供的数量与金额我国国家税务总局和各地税务局均未作出具体的限制。对于项目公司而言，其采购3%的建筑服务，还是采购11%的建筑服务，需要进行成本比价。若项目公司不需要抵扣进项税额，则PPP项目成本为含税成本，在服务质量相同和其他条件允许的情况下，应选择含税价格最低的施工方。若项目公司需要抵扣进项税额，项目成本比价不仅要考虑不含税价格的高低，还要将附加税费的因素纳入比选范围，即考虑以当期应纳增值税额作为计征依据的城市维护建设税和教育费附加、地方教育附加的影响。因此，对需要抵扣进项税额的 PPP 项目进行比选时，应以“综合成本最低化”作为比选标准。

（二）PPP模式税收政策优惠力度不足

1. 优惠期间过短。在企业所得税优惠期限方面，有六年的优惠期，即三年免税，三年减半征收，但是优惠的起点年度为取得第一笔经营收入的年度。PPP项目公司经营时间通常长达10年以上，有的甚至达到50年及以上。一般前期利润低，后期利润高，甚至取得第一笔经营收入年度的会计利润或企业所得税应纳税所得额为负数，实践中也许在六年期的税收优惠期间，PPP项目只能在第六年才获利，导致公司只能享受一年的减免税收优惠。PPP项目公司的经营特征使其不能充分享受现行的企业所得税优惠政策。

2. 优惠范围过窄。从上文的税收政策现状可以看出，PPP项目可享受的税收优惠主要是运营阶段的增值税优惠和企业所得税优惠。增值税税收优惠方面，只有居民供热可以享受免税，污水和垃圾的项目可以享受一定比例的退税，发电项目要根据使用燃料的不同享受不同比例的退税，公交、地铁项目和高速公路老项目可选择简易计税，优惠行业上涉及的PPP项目类型少，优惠方式上免税方式少、退税比例不高，总体来说增值税的税收优惠力度不大。

企业所得税税收优惠方面，目前PPP项目可能享受的税收政策主要集中在企业所得税对基础设施的自取得经营收入年度起的“三免三减半”政策中，但一方面基础设施优惠目录中列举的基础设施项目只有七大类和十八小项，范围过窄，另一方面每类都有严格的要求，有些基础设施类的PPP项目可能不符合这些严格的要求。

3.“营改增”后税负增加。PPP项目的投资额度大，需要大量的建设资金，项目公司在建设过程中会向银行、信托等金融机构大量借款从而产生利息支出，日后的运营增值额实质体现的是投资建设资金的利息收入，需要缴纳增值税，但是利息支出不能抵扣进项税额，造成税负的增加。另外，建设阶段会取得大量的进项税额，这些进项税额只有在获得收入后才能予以抵扣，因此前期留抵的进项税额会增加项目公司的资金压力，从而加重项目公司的负担。

此外， “营改增”前部分省市将BT模式和BOT模式下的项目公司在税收上定位成建筑总包方，以获得的总包收入减去支付的分包价款为营业税的计税销售额，适用3%的建筑业营业税税率， “营改增”后若这些省市沿用之前的政策，将PPP项目公司继续当作建筑的总包方，在支出主要是分包价款和利息的情况下，需要缴纳的增值税相当于总包收入减去分包价款余额后的11%，从而增加了PPP项目公司的增值税税负。

4. 契税和印花税过重。PPP项目公司成立阶段除无偿划拨方式取得土地外，其他的拿地方式均需要缴纳契税。印花税方面，项目公司成立阶段需要缴纳实收资本和资本公积的印花税，对于接受的土地投资除缴纳产权转移书据的印花税外，还需要缴纳实收资本和资本公积的印花税；建设阶段需缴纳属于印花税范围的各类合同的印花税，如借款合同、勘查设计合同、建筑施工合同、货物采购合同，运营阶段可能需就获得的收入和支付的费用缴纳“两边”的印花税，移交阶段可能涉及产权转移书据的印花税等，因此印花税贯穿了PPP项目的整个生命周期。虽然印花税的税率较低，但是PPP项目的投资额度大，庞大的印花税计税基数和多次征税也使得企业税负较重。

（一）完善政府付费收入的税收政策

PPP模式适用的项目从回报机制和支付对象上可分为使用者付费项目、政府付费项目和可行性缺口补助项目。其中，政府付费项目的全部收入来源均是政府付费收入，可行性缺口补助项目的一部分收入来源为政府付费收入，还有一部分收入来源为使用者付费收入。因此，政府付费收入的税收政策涉及政府付费项目和可行性缺口补助项目。

对于政府付费的PPP项目，按照付费依据和付费标准，可以分为按照使用量付费的PPP项目、按照可用性付费的PPP项目和按照绩效付费的PPP项目三种模式或者这三种模式的结合。对于可行性缺口补助的PPP项目，政府付费收入存在多种形式，包括投资补助、价格补贴等。因此可以按照政府付费类别的实质，统筹考虑PPP项目公益性、高风险、大投资、低收益的特点及缓解财政支出压力、降低地方债风险的需要，提高公共产品和服务的供给效率从而提高社会整体福利优化的财政功能，给予不同的税收政策。

对于收入来源全部是政府付费收入的政府付费PPP项目，其公益性程度最高，正外部性最大，距离帕累托效率最优解公共产品产量较远。因此，本文建议对政府付费PPP项目的三大类政府付费收入以税收调控原则为导向明确不征或者免征增值税和企业所得税，提高非经营性项目的报酬率，吸引社会资本的进入。

对于部分收入来源是政府付费收入的可行性缺口补助PPP项目，投资补助类政府付费是指项目后期的使用者付费收入不能覆盖项目的总投资，政府在前期给予PPP项目公司投资是为了保障项目的顺利建设，因此建议PPP项目获得的投资补助在企业所得税上不确认为征税收入。价格补贴类政府付费是指由于政府定价策略或定价机制的原因，使PPP项目公司从居民手中不能获得应获得的全额收入，由政府在使用者付费之外另将差额支付给PPP项目公司。

（二）完善资产移交的税收政策

资产移交包含TOT模式下的两次移交、BOT模式以及狭义PPP模式下的一次移交。对于PPP模式下的一次移交环节，均是社会资本在合作期满运营后将项目资产无偿移交给政府方或者政府指定的单位。从形式上看属于无偿赠送，在增值税、土地增值税和企业所得税上需要视同销售，与此同时，视同销售还会带来计税基础确定的自由裁量问题，一方面不利于税收征管，另一方面有损纳税人之间的公平。但从实质上看，社会资本方本身就不具有项目资产的所有权，其只是拥有一定期限的经营权，项目资产的所有权一直归属于政府方，而社会资本方拥有的经营权的价值，一方面在运营期已经摊销完毕，另一方面已通过运营收入进行回收并缴纳相关税收，可以看出资产移交是采用PPP模式的固有特征。从实质重于形式的原则出发，本文建议明确资产无偿转移不作为视同销售，不需要缴纳增值税、土地增值税和企业所得税。值得注意的是，在有偿移交的情况下，取得的收入为增值税、土地增值税和企业所得税的应税收入，需要按照规定缴税。

（三）完善差额征税和甲供工程的税收政策

1. 完善差额征税的税收政策。对于完全由使用者付费的PPP项目，除享受现有的行业增值税税收优惠外，如供热企业向居民供热取得的收入免征增值税，没有行业税收优惠的PPP项目在运作环节取得的收入需要按照现有税收政策缴纳相应的增值税。差额征税的政策是指，房地产开发企业采用一般计税模式销售房地产时可以以扣除土地价款后的销售额为计税销售额，但“营改增”政策没有界定“房地产开发企业”的定义，以至于PPP项目公司能否享受土地价款可以抵减销售额的差额征税政策仍不确定。

从形式上看，PPP项目公司不是通过直接销售不动产获得收入而是通过提供其他服务获得收入，但是从经济实质上看，PPP项目公司是基于不动产提供服务获得收入，服务收入会覆盖所有的成本支出。由于PPP项目公司在移交环节是将项目资产无偿移交给政府，为收回全部投资，PPP项目公司会在运营阶段收回成立阶段或者建设阶段支付的土地价款，实质上与房地产开发企业类似。使用者付费模式下的PPP项目市场化程度较高，PPP项目公司取得的运营收益可以弥补其投资成本，可以不再给予额外的税收优惠。但是，对于现在已有的差额征税政策，建议明确PPP项目公司在运营阶段可以享受差额征税的政策，以扣除土地价款后的余额为增值税的计税销售额。考虑到土地价款的金额巨大与PPP项目运营周期较长的特点，在出台具体法规时，可规定支付的土地价款在PPP项目运营周期平均抵减增值税的销售额。

2. 完善甲供工程的税收政策。PPP项目在建设的过程中，PPP项目公司会施工招标选择建筑方，建筑公司会对施工价格进行投标报价， “营改增”下建筑公司的报价分为不含增值税的价格和增值税额，可见建筑公司适用的增值税税率或征收率会直接影响其报价，从而影响PPP项目公司的采购成本。现行“营改增”政策规定，甲供工程下，建筑企业具有增值税计税方法的选择权，其可以选择一般计税也可以选择简易计税，因此建筑企业可以通过税收测算选择有利于降低税负的计税方法，从而降低报价金额，最终实现PPP项目公司和施工企业的双赢。但是，目前关于甲供工程的数量和金额，没有明确规定，只是口头表态在“营改增”过渡期对甲供工程没有具体的比例限制，一方面容易造成税企争议，另一方面不能将甲供工程的税收优惠落到实处。因此，建议国家税务总局及时明确甲供工程的界定标准，在“营改增”过渡时期可以出台临时性的政策规定，注明政策的执行期限。

（四）扩大税收优惠期间和优惠范围

1. 延长税收优惠期间。PPP模式主要应用于基础设施领域，现行税收政策对公共基础设施项目有企业所得税的税收优惠，部分PPP项目可以享受企业所得税的税收优惠，但是在税收优惠期间方面，税收优惠的期限合计为六年，其中前三年免税，后三年减半征收，税收优惠的起点为取得第一笔收入的经营年度，使得PPP项目未能实际享受到公共基础设施项目的税收优惠。一方面，PPP项目公司前期虽有收入但为亏损；另一方面，PPP项目公司的特许经营期间远超六年，多为十年及以上。因此，可以适当扩大税收优惠期间。例如，可以改变优惠的起点来扩大税收优惠期间，规定自应纳税所得额为正数的年度起，三年免征，三年减半征收；也可以扩大税收优惠期限而不改变税收优惠起点，如将“三免三减半”改为“四免四减半”。

2. 扩大税收优惠范围。对于使用者付费的PPP项目，在增值税方面，为保持税收中性，建议不再额外给予免税政策。企业所得税方面，PPP项目目前能享受的优惠范围为行业类通用的税收优惠，是行业的普遍性税收优惠，并不是针对PPP项目的税收优惠，且优惠范围窄于PPP项目涉及的行业，一方面为鼓励PPP模式的发展，另一方面为确保财政收入，建议可专门针对使用PPP模式的项目出台行业类的税收优惠，同时明确非PPP项目不可享受。

（五）扩大PPP模式增值税的抵扣项目范围

银行等金融机构收到的利息收入需要缴纳增值税，企业支付的利息支出却不能抵扣进项税额，造成利息支出的重复征税。虽然利息支出不允许扣除是出于财政收入的考虑，但“营改增”在实现结构性减税的同时会给财政带来巨大压力。一方面，PPP项目的利息支出占比较大，不允许扣除利息的进项税额，会加大PPP项目的增值税税负；另一方面，PPP项目是城市化建设和经济发展的必要条件，可以增加PPP项目周边的房产价值或者带动片区的经济发展，从而增加其他方面的税源。因此，可以扩大PPP模式增值税的抵扣项目范围，允许PPP项目公司从金融机构或非金融机构取得利息支出的增值税专用发票以抵扣进项税额。

（六）降低PPP模式契税和印花税的征收比例

契税和印花税属于地方税，由于PPP项目公司在建设阶段没有收入，还要发生大量的投资支出，为避免增加PPP项目公司的支出，本文建议地方政府降低PPP项目公司的契税征收比例，如减按百分之二征收，或者可将契税税率降到《契税暂行条例》规定3%的最低标准。或者降低PPP项目公司的印花税征收比例，如与银行等金融机构签订的借款合同的印花税减按万分之零点三征收，与施工方签订的总承包合同减按万分之二征收。

来源：《财会月刊》2018年第9期，48-55