【研究】PPP项目支出与政府债务问题研究

（一）我国PPP 的支出责任和政府债务状况

1.PPP发展状况和支出责任。2014 年，财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（以下简称“财金76 号文”），我国PPP 进入快速发展时代。PPP 对于推进供给侧结构性改革、创新公共服务供给机制、提高公共服务供给质量和效率、培育新的经济增长点具有重要意义。截至2018 年3 月末，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目管理库项目数量达13141个。其中，管理库项目7420个，项目库储备清单项目5721个，项目总规模达17.6 万亿元。其中，管理库投资额11.5 万亿元，储备清单项目投资额6.1万亿元，分布在保障性安居工程、交通运输、教育、科技、林业、旅游、能源、农业、城镇综合开发等19个行业。从回报机制角度看，可行性缺口补助和政府付费项目占据绝大部分。截至2018 年3 月末，管理库可行性缺口补助、政府付费和使用者付费项目投资额分别为6.8万亿元、3.5万亿元和1.2万亿元，分别占比59.3%，30.1% 和10.6%。

根据财政部《PPP 项目财政承受能力汇总分析报告》的分析，截至2018 年1 月31 日，项目管理库中的6400个PPP 项目，需要一般公共预算在2015年~2045年间中安排的支出责任总额为9.9万亿元，年均支出3194 亿元，支出责任总额前5 位的分别为湖南、河南、四川、内蒙古和云南，年均支出分别为260 亿元、229 亿元、222 亿元、201 亿元和190 亿元，分别占2017年本省一般公共预算支出的3.8%、3.1%、2.6%、4.4%和3.3%。

2. 我国政府债务情况。《预算法》规定，根据政府对债务的偿还责任和法律责任不同，政府性债务划分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务3种类型。根据《关于提请审议批准2015 年地方政府债务限额的议案的说明》，截至2014年末，地方政府负有偿还责任的债务余额为15.4 万亿元，负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务余额为8.6 万亿元。2017 年，我国政府债务余额29.95万亿元。其中，中央政府国债余额13.48 万亿元; 地方政府债务余额16.47 万亿元，政府债务的负债率为36.2%。

（二）PPP 的支出责任和政府债务的区别

按照新修订的《预算法》，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》明确规定，地方政府可以采取债券方式举债。地方政府债务包括一般债务和专项债务，分类纳入预算管理。为建立规范的举债融资机制，财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》明确规定中央所反对的政府债务包括：地方政府及其所属部门违法违规举债或担保，融资平台公司从事或参与违法违规融资活动，金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺，中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告等。从相关政策文件的表述可以看出，政府债务属于融资性债务范畴。

政府具有提供公共服务的必要职责，承担对政府付费和可行性缺口补助PPP项目的必要财政支出，但PPP项目财政支出与传统的政府债务偿还义务具有明确的区别，并不会引发政府债务风险。

1. 资金来源。政府债务的资金来源于资本市场融资，PPP 项目的财政支出源于对社会资本方绩效考核基础上的预算支出。政府债务主要源于政府自身或者通过融资平台发行政府债券、融资租赁、信托、中期票据等多种市场化融资手段所负有的债务。区别于传统的政府融资行为形成的债务支出，PPP 模式更为重视项目经济实质和实际经营效果。PPP 项目需要经过严格的可行性研究、财政承受能力论证和物有所值评价，在进行综合绩效考核的基础上对社会资本方付费，确保物有所值。

2. 时间安排。传统的政府债务是政府先行融资，而PPP项目是社会资本先有绩效政府再付费。传统的政府债务融资支付与一般的市场融资具有一致性，在债务期限到来时政府具有无条件的还本付息义务。融资到位后投到具体项目上去，是先负债，后实施具体项目，且项目进度、质量还不确定时政府债务已经产生。PPP项目财政支出则是建立在绩效考核的基础之上，只有社会资本提供的公共服务满足约定的绩效要求后，政府才负担现时支付义务，其支付的数额也严格依照绩效考核的实际结果进行必要的调整。

3. 现金流压力。政府债务到期后集中支付，容易带来现金流压力，而PPP 项目注重平滑支付，不会有太大支付压力。政府债务关系中，政府负有强制性的到期支付义务，不能按期还本付息的则需要承担违约风险。从实践情况看，部分地方政府承担着大额政府债务集中支付的义务，这种集中支付的方式容易引发违约风险。不同于传统政府债务集中到期支付的方式，PPP 项目支出严格依照项目进展依约按期支付，通过长达10~30 年的周期进行平滑支付，合理配置财政资源，避免财政支付风险的集中。此外，通过长期平滑支付的方式，既可以缓解财政压力，又能确保公共服务的及时有效供给，推动经济发展。

4. 支付条件。政府债务绩效考核不严，PPP 项目支出则严格依照绩效付费。政府债务借贷属于政府融资行为，政府注重资金的可使用性而缺乏对资金使用效益的考核，导致财政效率低下，政府重复规划、随意性支出、行政腐败等行为多有发生。政府债务资金效率考核机制的缺乏，还会纵容政府过度投资的冲动，反过来推动政府债务规模的快速扩张。与之相反，依绩效付费是PPP 模式核心特征之一，能有效防范传统的财政支出中的重复建设、低效、腐败等问题，确保财政支出效益。依绩效付费意味着，一是PPP 项目支出是对已经使用或者具备使用条件的公共服务对价的支付。二是PPP 项目财政支出需要严格依照约定的绩效标准和程序进行。基于绩效的付费方式改变了传统政府自建工程的风险配置模式，政府不再承担建设和运营风险，消除了项目超支等因素导致隐性债务发生的风险，也实质性地否定了政府的回购义务，避免兜底性支出义务的产生，打破刚性兑付。此外，政府可以按照绩效给予社会资本合理的奖励，激励社会资本积极地开展创新，加强成本控制，纠正部分项目“重建设、轻运营”的倾向，彻底避免政府通过可用性付费、固定回报、保底收益等方式向社会资本承诺锁定大部分回报的情形，从机制上根本解决超预算等问题。

2017 年1 月1 日施行的《政府会计准则——基本准则》（以下简称“基本准则”）规定，政府会计由预算会计和财务会计构成。其中，预算会计要素包括预算收入、预算支出与预算结余；财务会计要素包括资产、负债、净资产、收入和费用。

PPP 政府会计讨论的重要问题之一就是财政支出与政府负债关系的确认。《基本准则》将负债定义为“政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务”。在会计体系中，现实义务是指政府会计主体在现行条件下已承担的义务，因而未来发生的经济业务或者事项形成的义务不满足现实性要求，不应当确认为负债。

（一）权责发生制下的PPP 项目财政支出责任处理

注重项目运营是PPP 项目核心要求之一。财金76 号文明确规定“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据”。在PPP 实践中，政府付费数额是以社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）和年度运营成本为基础的综合服务价格。PPP 项目财政支出是通过项目整个运营周期平滑支付的方式实现的。因此，PPP 项目的未来服务购买承诺亦即PPP 项目财政支出责任属于政府未来支出，不能确认为负债。

（二）权责发生制下的PPP 处理财务

PPP 项目社会资本收益按时间划分，可以分为两类。一是未来收益权。由于其既不发生现金支付，也不属于现时义务，因此，既不是预算会计中的预算支出，也不是财务会计中的负债。二是社会资本已经实施，政府也确认了的收益。PPP 按绩效付费，对于社会资本已经实施并通过绩效考核的，政府预先确认并通过后续预算安排支出。在记账方式上，由于确认和预算支出安排之间存在时间差，政府财务会计计入“应付未付款”，社会资本或项目公司确认“应收账款”。这属于政府财务会计主体的现时义务，形成了政府财务会计上的负债。但这种负债，不是通常意义上政府通过融资行为导致的政府债务，更不是近年来中央政府所反对的地方政府债务。

在PPP 项目中，因为资产或者服务的确认和预算支出安排之间的时间差会导致政府性债务的形成。按照我国现行PPP 法律规范的要求，PPP 项目通常同时存在固定资产建设和服务的提供两部分。对于含有固定资产建设的项目，应将固定资产建设成本平摊到每年支付的政府补贴中，政府每年依绩效付费。实践中，通常出现政府预先确认社会资本或项目公司所提供的固定资产或者服务的数额，并通过后续年度对该项价值安排预算支出的情形。依照权责发生制的政府会计原则，对于已经确定价值或者说政府已经实际使用的资产或已经接受了的服务的部分，应计入政府财务会计负债一栏，具体项目为“应付未付款”，社会资本或项目公司确认“应收账款”，并纳入政府性债务范围进行管理。

依照我国《民法通则》第八十四条第一款的规定，“债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系，享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人”。债的法律关系中，享有权利的一方当事人为债权人，有权要求债务人为或者不为特定行为。负有义务的一方当事人为债务人，应当按照债权人要求为或者不为一定的行为。债权债务关系主要调整的是主体对主体的请求权，侧重反映的是动态的交易关系。

（一）PPP 合同产生民事债权债务关系

关于PPP 合同性质，在我国学界存在较大的争议。有学者认为PPP 合同应属民事合同，主要基于PPP 本质和目的考量，从而对社会资本方的利益有更强的保护。而持行政合同论的学者则基于PPP项目公益性、行政优益性等角度解释自己的观点。还有学者倡导对不同项目情形具体考量其合同属性和处置措施。实际上，PPP 项目合同中的行政因素并不排除政府和社会资本之间平等合作的本质，也不否定PPP 合同始终受到民事债权债务规则调整的事实。

此外，财政部、国家发展改革委等PPP 主管部门发布的《PPP项目合同指南（试行）》《在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等一系列PPP规范性文件，都对PPP 合同民事合同特征予以确认，包括直接规定PPP 项目合同应当接受相关民事法律的调整，强调政府与社会资本主体之间的平等性和协商自由、明确规定PPP 项目合同接受民事法律关系规则的调整、明确行政权力行使的主要目的在于监督而非合同调整等。

因此，PPP 合同具有典型的民事合同特征，符合相关法律的要求，接受《合同法》的约束，产生债权债务关系。

（二）民法之债不必然导致政府债务的产生

所谓民法债务是指债务人有依照债权人的要求为或者不为一定行为的义务。PPP 项目合同成立，政府负担依照合同约定对社会资本方或项目公司提供的公共服务支付对价的义务。需要注意的是，对于财政支出责任而言，PPP 合同给予政府的是当社会资本或项目公司满足了提供符合要求的公共服务及其他条件时支付对价的义务，并不负担确定的现时支付义务。

因此，PPP 合同产生的民事债权债务关系为政府所设定的是未来可预期的支出责任，是否实际履行还要取决于社会资本或项目公司的合同履行情况。依照我国现有PPP项目政府预算的规定，PPP 项目未来支出都需要明确纳入财政预算规划。正常情况下，政府具有对未来PPP 项目支出及时支付的能力，因此，不会导致政府债务的增加。

（一）基于权责发生制确认PPP 资产负债归属

20 世纪80 年代初开始，受新公共管理理论的影响，由新西兰率先发起，澳大利亚、英国、加拿大、美国等西方国家先后进行了政府会计改革，将收付实现制改为权责发生制。目前，一半以上的0ECD 成员国在政府财务报告中采用了权责发生制。

从各国改革实践和成效看，权责发生制在加强政府的资产和负债管理、控制财政风险、提高政府预算及会计信息的透明度等方面具有明显的优势，如新西兰的财政收支不平衡、财政赤字和隐形负债等问题得到明显缓解。因此，国际组织大都基于权责发生制假设计量PPP 资产负债。

《国际公共部门会计准则（IPSAS-32）》以权责发生制为基础，提供了PPP资产和负债的确认范围和确认条件，政府控制的PPP项目记录在政府的资产负债表上，其他PPP项目的处理则取决于合同的具体规定。根据《政府部门债务统计：编制者和使用者导则》，如果政府被确认为合约期内资产的实际所有者，而且在协议开始时并未进行支付，则政府应确认资产（IMF，2013）。《政府财务统计手册》从政府对资产的控制程度以及承担的建筑风险、需求风险、剩余价值和残值风险，以及可用性风险的分配等层面分析PPP资产负债的归属。如果政府部门承担了大部分项目风险与回报，则PPP资产与负债需要合并在政府部门的资产负债表内。

欧洲统计局明确欧洲国家应将政府部门承担建设风险、需求风险以及可用性风险的PPP 项目纳入债务统计中,《欧洲政府赤字与债务手册》则明确了具备哪些条件的项目应该纳入政府的资产负债表进行统计。同时，2016 年，欧盟统计局与欧洲PPP 专家中心共同推出《PPP 统计处理指南》，通过分析PPP 项目合同条款的共同特征以及条款对政府财政的潜在影响，具体判断是否纳入政府资产负债表。

（二）确认PPP 资产负债归属的方法和标准

从国际组织给出确认资产负债的方法看，主要是控制法、风险收益法和综合法。

1.控制法。国际公共部门会计准则委员会（IPSASB）2011年发布的《服务特许协议：授予方—— 第32号》（IPSAS32），提出了基于控制法的资产负债确认标准。根据IPSAS32 规定，如果授予人能够对运营方在服务内容确定、服务对象选择以及服务价格调整方面实施控制或监管，授予人在服务特许协议结束时可以通过所有权、受益权或者其他方式对项目设施的重大剩余权益加以控制，那么该资产确认为授予方的资产，并在确认服务特许权资产的同时确认负债。

2.风险收益法。欧盟统计局

（Eurostat）2013年发布的《欧洲统计体系》（European systemof accounts，ESA 2010）指出，PPP 资产归哪方所有，需通过评估哪方承担大部分风险以及哪方预期会获得大部分资产报酬确定，评估的主要风险和回报要素包括：施工风险、可用性风险、需求风险、剩余价值和过时风险等。《PPP统计处理指南》通过分析PPP 项目合同条款的特征以及条款对政府财政的潜在影响，从资产的设计和建造（包括设计责任、完成标准等），资产的运行和维护（运营维护责任、标准以及合作方风险等），支付机制（包括可用性定义、可用性测量等），其他支付安排（提前支付安排、公用设施成本和风险分担等），补偿、救济和不可抗力事件，PPP 合同的调整，法律变化，保险，担保和赔偿，PPP合同的提前终止，提前终止补偿（包括不保留终止前负债的规定、重新招标规定等），PPP合同到期安排（包括政府资产归政府所有、资产状况等），融资安排（利率调整、政府融资比例、再融资是否需要政府审批等），政府影响力（政府享有收益比例和政府对社会资本收益的限制等）12个方面，具体判断PPP 项目是否纳入政府资产负债表。

3.综合法。国际货币基金组织2014年发布的《政府财务统计手册》规定PPP 资产与负债归属的标准主要包括：一是政府对资产的设计、质量、规模和维护的控制程度；二是施工风险、供应风险、需求风险、剩余价值和超时风险、可用性风险承担等进行综合因素。

（三）英国PPP 资产负债的处理

《英国整体政府报告》关于FPI 的定义是，在私人融资协议交易或服务特许权下，政府主体与私营部门签订协议，开发、融资、运营和维护基础设施，并直接或间接向公众提供服务。在这样的安排下，政府主体控制或管理这些服务并控制基础设施任何重大剩余权益。如果资产风险、剩余回报由运营商承担，则政府对支付作为运营成本；如果风险、回报剩余由政府承担，则PFI 事项将被确认为资产和相关负债。关于资产负债的记录方式，《英国整体政府报告》在描述PFI的性质时指出，这些合同实质在于政府有多个融资租赁费用，具体是建设融资租赁费、运营服务费等，而在资产负债表中将建设融资租赁费的现值确认为负债，记录在贸易和其他应付款项目下。而PPP 的相关资产则记录在物业、厂房、设备项目下。

（四）国际PPP 资产负债处理的特点

国外关于PPP资产负债处理，主要有以下几个特点：一是准确理解列入资产负债表的目的。将PPP 项目纳入政府资产负债的主要目的是避免“孤儿资产”，政府财务报告按照权责发生制假设，依据控制法和资产收益法等标准统计PPP 资产和负债，主要目的是为了避免出现“孤儿资产”，全面反映政府的资产、收入、支出状况。二是列入资产负债表并不等于政府债务。权责发生制的政府资产负债表资产、负债范围较广，如英国将PFI 确认为政府资产负债纳入政府财务状况表是基于WGA 宽口径的负债口径，不仅将PFI 的支付义务纳入政府负债，而且把政府人员退休金、计提等并列纳入政府负债，从这个角度看，PPP（主要是PFI）的支出更接近于政府的支出责任。三是只有政府控制或承担风险收益的PPP 项目才计入政府资产负债表。国际组织在权责发生制原则下对PPP资产、负债的归属进行明确，无论采用控制法、风险收益法还是综合法，仅仅将政府控制或承担风险收益的PPP项目确认为政府资产（负债），并纳入资产负债表。在实践中，由于PPP项目将相关风险转移给了社会资本，不符合确认原则，因此，大多数PPP 项目还是趋向于不列入政府资产负债表。如英国只将政府控制的PFI 协议纳入政府资产负债表；而对于PF2 项目，如教育类项目，由于政府支付取决于运营方对于教学的改善，不计入政府资产负债表，而是作为支付责任处理。

PPP对于现阶段的我国具有非常重要的意义，是一场影响深远的供给侧综合性改革创新以及国家治理转型的重要推动方式，是稳增长、调结构、补短板、惠民生的重要方式。从微观层面看，PPP 模式一个非常重要的功能在于化解债务危机，改善我国财政管理结构。规范的PPP 模式通过吸引社会资本参与，引进配套的物有所值、依绩效付费等机制，有利于提高预算规划水平、提升政府治理效率，避免政府兜底积累债务等问题的发生。实践中存在的一些违规操作问题，会影响PPP 功能的发挥。为了避免不规范的PPP 引发政府债务风险，促进PPP 可持续发展，应当加强对PPP实践的引导和规范工作。

（一）规范PPP 遴选和入库管理

合格的PPP 项目是取得预期效果的根本要求。在实践中，地方政府假借PPP 名义进行政府融资，选用没有实际收益、没有运营内容的项目变相举债的现象多有发生。这种滥用PPP 的行为不仅违背了通过PPP 提升政府管理能力的初衷，而且变相规避政府债务的管理，累积政府债务风险。

依照财政部第四批示范项目评审标准，PPP 示范项目要符合行业部委的支持方向和政策要求，强调向基层项目和重点地区倾斜，向重点领域和薄弱环节倾斜。同时，财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》明确要求将不适宜采用PPP 模式实施、前期准备工作不到位、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开等五类不规范的PPP 项目清理出库。

优质PPP 项目应当切实服务于经济社会发展的需要，具有良好的社会和经济效益。同时，要保证自身规范化操作。在实践过程中，既要明确PPP选择标准，也要严格可行性研究、财政承受能力论证和物有所值评价程序，确保选出真PPP项目。

（二）做好财政承受能力评价，加强政府预算管理

在实践过程中，应严格遵照财承论证的规范要求，不得突破10% 的支出红线，避免“先上车、后补票”、专家意见缺失或造假、测算依据不统一、数据口径不一致、仅测算单个项目支出责任等现象。在科学的财承论证的基础上，政府要明确将PPP 项目支出纳入预算管理，包括年度预算和中期财政规划之中，依法依约履行财政支出责任，尤其避免“新官不理旧账”等行为，避免对合作项目和政府信用的损害。

（三）确保信息公开和透明化运行

PPP 项目运营具有复杂性等特点，信息公开透明是各类监督系统发挥作用的基础。全面、真实、持续地监控项目前期方案、采购结果、运营中政府按绩效付费情况等信息，并及时公开披露，可以约束地方政府按合同支付，充分展示地方政府的履约意愿和履约能力，也能倒逼优化项目前期方案，提高财政资金使用效率。PPP 项目监督体系功能的有效发挥对PPP 项目的财政支出具有全方位的约束和引导作用，尤其是对物有所值评价和财政可承受能力论证的合法性和科学性的考量方面具有重要规范作用，避免核心操作环节流于形式。对于项目采购和执行阶段而言，必要的监督更是实现财政效率提升最为直接的方式。通过信息公开，发挥政府和公众共同参与的综合性评价体系功能，确保事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制的有效运行。

（四）强化PPP 全生命周期动态管理

PPP 项目周期的动态监管，对于周期长、结构复杂的PPP 项目具有切实效果，能够及时纠正实践中的不规范现象，落实政策引导和规范作用。

（五）推动优质创新PPP 模式发展

在规范运营的基础上，对于实践中出现的具有创新价值的PPP项目应当加强推广和示范。其中，以产业园区为代表的“增量型”PPP项目业已成为具有中国特色的PPP良好实践模式。所谓“增量型”，是指能够为政府方或者使用者节约使用成本或者直接增加财政收入的PPP项目。规范化的“增量型”PPP项目能够创造新的财政收入，为化解政府债务风险提供保障，可以对我国PPP 发展形成有效示范。

产业新城PPP 项目以市场化为导向，以为区域提供产业发展服务为核心内容，涵盖创造经济增量的主要内容和环节，能够最大化的带动区域经济的发展，增加地方政府的财政收入。产业新城PPP 严格按照绩效付费，并纳入政府年度预算予以支持，需求风险由社会资本承担，政府支付社会资本的收益以新增地方财政收入的一定比例为限，当年新增地方财政不足以支付服务费用的，可以通过平滑支付机制延迟支付，合作期限到期后，新增财政收入不足以支付服务费的，政府不再承担支付责任，从根本上规避了政府债务风险。

（来源：《宏观经济管理》，2018(07):66-72）