PPP模式下公用事业政府监管的挑战及应对
作者：尹少成，首都经济贸易大学法学院副教授。
摘要：正在如火如荼进行中的PPP模式，有力推动了我国公用事业的快速发展，但也暴露出诸多问题，并对传统政府监管提出了挑战。现代政府监管应当从监管理念、目标、方式和法律救济等方面进行适当转型。在监管理念上，传统严格监管的理念已经不符合PPP模式的本质要求，应引入市场竞争机制，逐步打破行业垄断。在监管目标上，核心是如何正确处理好公共利益和私人利益的关系，应更加注重对私人利益的保护，以提高私人部门参与的积极性。在监管方式上，应打破主要倚重行政许可等事前监管手段的传统，充分发挥事中、事后监管的优势。在法律救济上，应重新审视传统救济途径所存在的不足，处理好民事诉讼与行政诉讼之间的关系，并努力将仲裁打造成PPP纠纷解决的主渠道。
关键词：PPP模式；公用事业；政府监管；监管转型
尽管PPP模式在国外有非常悠久的历史，但直到19世纪，PPP才开始广泛运用。在我国，则始于20世纪80年代，但直到2013年，PPP模式才开始提速，对政府监管的挑战方才逐步显现。
（一）PPP模式的内涵及其兴起
1.PPP模式的内涵
理论上，对PPP的概念并未达成共识，不同机构或学者基于不同角度存在不同理解，主要形成了广义和狭义两种理解。广义上的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。狭义上PPP的典型模式是设计——建造——融资——运营（DBFO）。在该模式下，政府制定公共服务的标准，私人部门据此设计、建造相应的设施来提供服务，并负责融资和运营。
国外对PPP的研究主要从广义角度展开，而国内文献主要从狭义上理解PPP。事实上，关于PPP的内涵，我国正在经历激烈争论。国家发改委主要从狭义上理解PPP，将其对象主要限于基础设施和公用事业，方式局限于特许经营。而财政部则是从广义角度理解PPP，认为PPP是指“政府和社会资本以合作协议的方式提供公共产品和服务的行为。”
笔者赞同从广义上理解PPP，理由在于：PPP作为公共部门和私人部门合作的过程，形式可以多种多样，不应局限于某一种或几种常见的模式，而应鼓励公共部门和私营部门不断创新，结合特定的合作领域，构建更加科学、更加符合双方利益需求的合作模式，进而激发私人部门参与公共产品或服务提供的积极性和创造性，提高公共产品或服务提供的效率。据此，可以把PPP定义为公共部门和私人部门之间就公共产品或服务的提供，所达成的利益共享、风险共担的长期合作伙伴关系。
2.PPP模式的兴起
PPP模式的历史久远，最早可追溯到古罗马时代。20世纪70、80年代，英美等国率先掀起了民营化浪潮。作为打破政府垄断的一次有益尝试，它为政府治理模式的变革、市场多元主体参与协同治理提供了新愿景。
民营化在当代政府改革中的地位毋庸置疑，某种程度上说，PPP是快刀斩乱麻式的民营化改革的理性反思。随着PPP模式的深入发展，其合作方式远超人们的想象，适用范围也极大拓展。根据各国的实践，PPP模式已经运用到道路、桥梁、机场、医院、学校、监狱和城市改造等“硬经济”和“硬社会”设施，甚至涵盖了研究开发、技术转移、社区福利、安全保障和环境规划领域等“软经济”和“软社会”设施。
在我国，自20世纪80年代，在基础设施、公用事业领域就已经出现一些PPP项目，其作为一种管理模式登上改革历史舞台与我国城镇化、市场化、国际化步伐加快密不可分。在此过程中，PPP模式经历了实践探索、小型试点、大力推广、停滞反复和全面推广五个阶段。特别是自2013年以来,PPP相关政策和法规密集出台，鼓励社会资本进入铁路、能源、城市基础设施等领域。根据财政部的信息披露，截至2016年2月29日，全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台，项目总投资约8.3万亿元。PPP模式的发展呈现燎原之势。
（二）PPP模式对公用事业政府监管的挑战
1.PPP模式与公用事业的关系
按照《韦氏英文大辞典》的释义，“公用事业”是指“提供某种基本的公共服务并且接受政府管制的行业。”在我国，一般认为，“公用事业是指通过基础设施向个人和组织提供普遍必需品和服务的产业。”
从上述“公用事业”的概念中，我们不难看出PPP模式与公用事业之间的密切关系。二者在公共产品和服务的提供上有着惊人的相似。尽管广义上的PPP模式有着极广的适用范围，但是，至少在当下中国，PPP模式主要适用领域仍然是公用事业。而且，从我国PPP模式相关立法和政策，也不难捕捉到此种立法倾向。这就决定了PPP模式的主要试验场必然首先在公用事业领域。
2.PPP模式对公用事业政府监管的挑战
公用事业作为关系国计民生，并兼具较强的自然垄断、普遍服务功能的特殊领域，本身包含较强的公共利益色彩。而PPP模式中的社会资本有着天然的逐利性，如何实现PPP模式中公共利益和私人利益的平衡，将在很大程度上决定PPP项目的成败。政府作为PPP协议中的一方主体，身份极为特殊，既可以以平等主体的身份与私人主体一方就PPP协议中的权利、义务、责任等展开自愿、平等的磋商，又可以以监管者的身份就PPP项目运营过程中公共利益的保护进行监管。
如何平衡两种身份之间的冲突，给政府监管提出了新的挑战。这种挑战既表现在传统政府严格监管理念的式微，又表现在现代监管中公共利益的适度让位，还表现在传统监管方式的滞后所带来的监管实效的不足。传统公用事业监管中，监管理念上的严格监管，监管目标上高度重视公共利益保护，监管方式上过分倚重事前的、刚性的监管手段，救济手段的公正性和权威性欠缺，等等，都必须进行适当转型，以适应PPP模式的要求，更好地促进PPP模式和公用事业的协同发展。
（一）传统公用事业监管理念：严格监管
传统上，一般将公用事业特别是其中的普遍服务视为政府的一种政治性承诺。因而，政府是公用事业的当然提供者。在“自然垄断”理论的影响下，以及公用事业直接涉及社会的基本产品或服务，政府对公用事业实行严格监管。即便是在英美等西方国家，对公用事业的监管也经历了一个跌宕起伏的过程，历经“不监管——监管——放松或解除监管——再监管”的反复，公用事业运行在市场竞争与政府监管中徘徊与纠结。
在我国，因受计划经济、公有制体制等因素影响，公用事业严格监管理念更加突出。从十一届三中全会提出改革开放，到十四大提出建立社会主义市场经济，再到十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用，我国公用事业监管虽然在逐步放开，但是这种放松监管仍然是小范围和有限度的。
（二）传统监管理念的弊端分析
公用事业政府监管历史表明，传统严格监管理念虽然有其特定的历史背景，但是，随着市场经济的不断发展和成熟，人民生活水平的提高，社会公众对公共产品和服务的要求也逐步提高，严格监管的理念已经不能适应公众的现实需求。
首先，传统严格监管的理念将公用事业的提供者严格限定为政府，不利于公用事业的快速发展。由于政府肩负多重使命，在财力、技术、管理等方面都有自身的局限性，完全依靠政府提供各种公共服务和产品，因缺乏市场竞争，不仅效率低下，甚至质量也堪忧。
其次，传统严格监管的理念会导致垄断，阻碍公用事业领域的创新和发展。严格监管通常以内部垄断为特征，拒绝市场竞争，容易滋生腐败，形成利益同盟，使公用事业提供者丧失创新和发展的动力。
再次，传统严格监管的理念阻碍社会资本进入公用事业领域，不利于提升社会经济的健康发展。公用事业在我国具有非常丰富的外延，基本由政府垄断经营，严重挤压了民营资本的发展空间。导致实践中数额巨大的民间资金没有投资出路。
（三）从严格监管到充分引入市场机制
严格监管理念指导下的公用事业领域，主要采取“高门槛”的市场准入机制，维持垄断状态。PPP模式的引入，可以视为政府打破这种垄断模式的有益尝试。但是，PPP模式下仍需要平衡公共利益和私人利益，离不开政府的有效监管。只是政府监管理念必须转型，即从严格管理理念向积极引入市场机制理念转变，按照十八届三中全会决定的要求，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。
问题在于，如何贯彻上述理念？笔者认为，首先，应降低公用事业领域市场准入门槛，让社会资本能够有机会进入，从而形成市场竞争的可能；其次，加强对进入公用事业领域私人主体合法权益的保护，避免给私人主体方造成“瓮中捉鳖”的感受；再次，按照市场机制的要求，遵循正当法律程序，做好事中事后监管。
（一）传统监管目标：维护公共利益
正统政府监管理论认为：市场存在失灵现象，因此产生了政府监管的必要，其目标是通过解决市场失灵问题维护公共利益。这即政府监管理论中典型的公共利益理论。该理论在很长时期里以正统理论在管制经济学中居于支配地位。
公共利益理论作为政府监管的合法性基础，既坚持以市场效率为导向的经济目标，又坚持以公民权利和社会正义为导向的非经济目标。具体到公用事业领域，因其具有自然垄断属性的特征。在经济目标方面，需要努力实现资源有效配置、提高企业内部效率和保证企业的可持续发展；在非经济目标方面，既要确保公共必须产品和服务供给的稳定性和公平性，又要保护社会公众的安全、健康和卫生。前者可以称为经济性公共利益，后者可以称为社会性公共利益。
长期以来，由于历史传统和政治体制等方面的原因，我国对公用事业采取较为严格的监管理念和模式。加之政府为单一供给者和内部竞争的缺失，落实到监管目标上，通常表现为经济性公共利益目标落后于社会性公共利益目标。换言之，政府在监管过程中较之经济效益，更加注重社会公平、正义和稳定。在某种意义上，传统政府监管是以牺牲经济效益为代价，来实现社会公平和稳定的。
（二）如何更好地维护和保障公共利益？
不可否认，社会公平和稳定是最大的公共利益，没有公平和稳定的社会环境，社会主体的一切利益都可能受损。但是，公平、稳定等仅仅是公共利益的一部分，与之相对应的还有经济效益。这种经济效益，就社会公众而言，包括降低价格、提高质量等；对企业而言，主要是提高利润。事实上，社会公众和作为生产者的企业的上述双重目标，是完全符合市场规律要求的。然而，作为“市场失灵”补救的“政府监管”却可能出现“矫枉过正”的问题，既未降低价格、提高质量，又未提高企业利润。
那么，到底应当如何更好的维护和保障公共利益？笔者认为，应当重新认识公共利益。特别是重新认识其中经济性公共利益和社会性公共利益之间的关系，打破传统上社会性公共利益凌驾于经济性经济利益之上的现状。如果我们以消费者的需求为公共利益的出发点的话，那么，降低价格和提高质量就更加符合其要求。而事实上，这种经济性公共利益和社会性公共利益本质上是一致的，因为如果降低价格和提高质量都得以实现的话，公平、稳定和健康似乎都是自然而然的事情。但是，这种价格和服务的保障必须以适当的竞争为基础，并保障公共产品或服务提供者的私人利益，否则，企业如何有动力去改进管理和技术，降低价格和提高质量。从这个角度而言，维护和保障公共利益，还需要平衡好公共利益和私人利益之间的关系。
（三）更加凸显对私人利益的保护立场
基于社会资本的天然逐利性特征，PPP模式下公用事业政府监管中，就不能简单地坚持以公共利益为中心了，也必须适度兼顾私人部门的合法权益，否则，公用事业领域将失去对社会资本的吸引力。因此，PPP模式下公用事业政府监管应更加凸显对私人利益的保护立场。具体而言：
第一，公共利益仍然是公用事业政府监管的底线。任何私人部门或社会资本的引入，都不能以牺牲公共利益，即社会公众的合法权益为代价。既不能中断公共产品或服务的供给，又不能以高价低质的方式提供公共产品或服务。
第二，私人部门的正当与合法权益也应当给予更加积极、有效地保护。私人部门和社会资本参与公用事业领域，并非出于“公益”的目标，而是基于“私利”的驱动。但只要其获利方式是正当的、合法的，不损害公共利益，政府作为监管者就不应当干预，相反，应当尽可能提供各种保护。
第三，PPP模式下公共利益与私人利益本质上是可以和谐共存的。PPP模式通过引入市场机制，可以提高公用事业领域的经济效益。而有序的市场竞争，可以降低公共产品或服务的价格，并提高其质量，最终有益于社会公众。可见，对私人利益的保护，实际上可以反过来助推公共利益的实现。
监管方式的选择是实现监管目标的前提和关键。长期以来，我国公用事业监管较为重视以市场准入为主的事前监管，而忽视价格监管、信息监管、反垄断等事中事后监管手段，这不符合PPP模式下公用事业政府监管的要求。
（一）传统方式：主要倚重行政许可等事前监管手段
长期以来，行政许可都是我国政府进行社会管理的重要手段，并在公用事业监管中扮演重要角色。公用事业作为传统的自然垄断行业，在监管方式上，长期以来，实行较为严格的市场准入制度。自上世纪90年代初开始兴起的公用事业特许经营制度，虽然为打破公用事业政府垄断提供了制度基础，但仍然问题重重且推进缓慢。公用事业市场准入门槛并未因此而降低，竞争机制和市场化力量并未真正引入至公用事业领域。
同时，作为与事前监管的特许经营制度相配套的合同监管，也是事前监管的重要手段。如何科学合理界定合同双方的权利义务，并明确各自的法律责任和救济方式，将是未来特许经营合同能否得到切实履行的关键,也是当前合同监管手段运用过程中存在的短板。
（二）事前监管面临的困境及其消解
事前监管特别是其中的市场准入作为公用事业政府监管的起点，具有重要的意义。但是，过分倚重以行政许可为主的事前监管，具有明显严格监管色彩，不符合现代公用事业的发展趋势。因此，应适当降低市场准入的门槛，通过引入更多市场主体来增强市场竞争。制定科学的标准和严格的操作程序，把好市场准入关。具体而言：首先，在市场准入方式上，应首选招标这种公开性、公平性较强的方式，同时，辅之以招募和竞争性谈判两种可操作性和灵活性较强的方式。其次，在市场准入条件上，由于PPP项目通常涉及金额巨大、项目复杂，因而需要对合作主体、财务实力、专业能力、相关业绩和社会信誉等进行全面考察。最后，在市场准入程序上，应建立规范、透明的程序。
此外，PPP模式下，作为兼具事前和事中性质的合同监管将扮演更加重要的角色。正如学者所言：“在一个混合行政的时代，在一个对公权力和私权力的创造性互相作用及其依赖的时代，合同乃行政法之核心。”因为PPP模式下，政府扮演双重角色，并拥有行政职权，如何防止政府滥用行政权侵害私人部门的合法权益。这是私人部门在参与PPP项目中最为关心和顾虑的问题，也在很大程度上影响着当前PPP项目的实际签约率。因此，如何科学设计特许经营合同的内容，明确双方之间的权利义务和责任至关重要。
（三）事中、事后监管手段的优势与运用
1.事中监管
事中监管体现出政府监管的过程性、常态化，在放松监管的历史背景下，加强事中监管具有重要意义。事中监管手段主要包括价格监管、信息监管、安全监管、环境监管等。由于价格监管直接关涉消费者和被监管企业的利益分配，因而是事中监管的核心。科学的价格监管，既可以保护消费者的权益，实现公共利益目标，又可以有效激励被监管企业不断改革和创新，保护私人主体的利益。但是，由于监管者与被监管企业之间信息的不对称，如何监管成为一个难题。
对此，发达国家设计了两种主要监管方式：成本加成法和价格上限法。自上世纪90年代以来，价格上限法被包括美国在内的世界上许多国家陆续采用。结合我国《价格法》所确立的三种定价方式：市场调节价、政府指导价和政府定价。笔者比较赞同价格上限法，因为其具有更强的激励性质，有利于被监管企业改进管理、创新技术，以获得更高的利润。
此外，信息监管也是监管者科学监管的重要前提，当前信息不对称严重影响监管者作出科学监管决策。因此，建立制度化、法治化的信息披露制度，可以有效提高政府监管的科学性。最后，安全监管、环境监管等方式也应当贯穿公用事业监管始终，并发挥越来越重要的作用。
2.事后监管
事后监管在政府监管体系中占据非常重要的地位，鉴于PPP本身是市场经济的产物，笔者认为应重点发挥最能体现市场经济特征的反垄断和反不正当竞争监管手段的作用。
PPP模式本质上是通过引入市场竞争，提升公用事业的效率，提高公共产品和服务的质量。因此，市场机制是PPP模式的必然选择。而反垄断和反不正当竞争监管，是公认的最符合市场经济要求的事后监管手段。反垄断法被视为现代市场经济的守护神，旨在促进自由竞争、维护公平竞争。反不正当竞争旨在保护竞争对手、消费者和其它市场参与者的集体利益以及公众的利益。比较而言，反垄断法重在保障市场竞争之自由，使市场上存在足够“数量”的竞争；反不正当竞争法重在维护市场竞争之公平，防止市场自由竞争过度而导致不公平。
因此，PPP模式下公用事业监管应更多采取反垄断和反不正当竞争手段。首先，降低市场准入门槛，引入足够数量的市场主体，同时，防范部分市场占有率较高的市场主体垄断市场而限制自由竞争，侵害其他市场主体、消费者等的利益。其次，足够数量市场主体的引入，必然引发激烈的市场竞争，监管者应当通过制定科学的政策法规，引导市场主体在法治的框架内合法、正当竞争，防止过度竞争甚至恶意竞争引发不公，扰乱市场秩序。
PPP项目通常金额巨大、周期较长，一旦发生纠纷，如何保护以及能否有效保护私人主体的合法权益，将直接决定社会资本参与积极性。事实上，由于当前立法和司法对PPP纠纷法律保护的冲突与不足，客观上影响了社会资本参与PPP项目的积极性。
（一）传统救济途径之审视
围绕公共部门和私人部门之间的PPP协议，存在诸多其他利益相关者，包括公共产品或服务的消费者（即社会公众）、PPP项目的建设者、运营者以及为PPP项目提供投融资的主体，等等。因此，任何一个PPP项目都包含非常复杂的法律关系（图6-1）。
通过上图不难看出，PPP模式的法律关系实际上是以PPP协议为核心和基础的合同群。既包含民事合同，也包含行政合同。基于此，当PPP项目运行过程中发生纠纷时，理论上可以采取以下救济途径。
1.民事救济。PPP项目虽然涉及行政权行使，但主要法律关系仍是民事属性。按照民事纠纷解决的一般原理，当事人可以采取调解、和解、仲裁、诉讼等途径。但是，由于PPP纠纷通常涉及利益巨大，调解与和解达成的难度较大。仲裁与诉讼因程序公开、透明，较能被当事人双方所接受，得到了立法的明确规定。因PPP的专业性、综合性、复杂性以及具有较强的社会敏感性，比较而言，仲裁或许能够更加专业、高效、公正解决纠纷。
2.行政救济。由于PPP协议的签订、履行和解除等都可能涉及行政权的行使，理论上认为该协议兼具行政合同性质。按此理论，当事人可以对PPP协议纠纷提起行政复议和行政诉讼。2014年11月1日修改后的《行政诉讼法》对此予以了确认，2015年4月25日颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》再次加以明确。
综上可见，关于PPP协议的救济途径，由于理论上对PPP协议性质仍存在较大争议。立法上，关于PPP协议纠纷的救济途径也存在明显的矛盾与冲突。集中表现在，如果当事人提起诉讼，到底是民事诉讼还是行政诉讼。新法与旧法、特别法与一般法之间存在明显冲突。基于我国当前司法体制的复杂性，不同的诉讼救济途径将对当事人权益产生重大影响，进而可能影响社会资本参与PPP项目的积极性。
（二）PPP纠纷的最佳解决：行政诉讼抑或民事诉讼？
按照司法终局性的要求，PPP纠纷原则上应当通过法院予以解决。然而，在我国，法院解决PPP纠纷包括行政诉讼和民事诉讼两种途径，二者均有理论支撑和立法规定。究竟采取何种方式更加有利于纠纷解决和保护当事人的合法权益？将在一定程度上决定PPP项目的实际落地。
将PPP纠纷纳入行政诉讼范围，固然有利于监督行政权的行使，保护相对人合法权益。但这仅仅是理论上的一厢情愿，缺乏对行政诉讼实践的现实关怀。据最高人民法院行政庭副庭长王振宇介绍，我国行政诉讼有个特点就是原告的胜诉率低。10年前被告败诉率占30%左右，近年来下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%。而且，如果对PPP协议提起行政诉讼，一般只能在基层法院或中院，被告则为县级以上政府，原告胜诉的难度可想而知。这让社会资本顾虑重重，担心一旦政府违约，打赢官司的希望渺茫。但是，如果进行民事诉讼，因PPP项目金额平均在5亿元以上，一般都可以到高院诉讼。考虑到PPP当地政府不少是三四线城市，按照我国司法实践，高级别法院相对能够更好地排除地方政府的干预，社会资本可以获得相对公平的裁判。
因此，在现行司法体制下，从社会资本的现实心理出发，民事诉讼或许是一种较优选择。但由于现行立法上的冲突，民事诉讼模式还有待于新的立法明确。
（三）制度创新：将仲裁打造成PPP纠纷解决的主渠道
综上可见，无论是民事诉讼还是行政诉讼，在当前的司法体制和国情下，似乎都很难完全摆脱政府的行政干预。比较而言，仲裁这种纠纷解决方式或许是一种较为折中和适当的选择。理由如下：
首先，仲裁的公正、高效特点符合PPP纠纷解决的现实需要。公正性是仲裁所追求的基本价值目标，也是仲裁作为一种民间性质的法律冲突救助机制赖以存在的基础和生命力所在。当事人选择仲裁，往往看重的是其公正和高效。PPP纠纷涉及金额巨大，马拉松式的诉讼，往往会造成两败俱伤的结果，甚至损害消费者为代表的公共利益，而仲裁的公正、高效特点，契合PPP纠纷解决的内在要求。
其次，PPP纠纷的专业性、复杂性适合仲裁方式。PPP涉及领域广泛、市场主体繁多、法律关系复杂，这决定了PPP纠纷本身的专业性与复杂性。而仲裁员通常都是各个领域的专家，专业性较强。更重要的是，当事人和仲裁机构可以根据不同类型的PPP纠纷，选择相应领域仲裁员，保障仲裁员的专业性。这在诉讼中，往往难以实现。
再次，PPP纠纷中常常具有较强的社会敏感性或保密性内容。因诉讼以公开为原则，不易实现保密目标。而仲裁坚持以不公开为原则，可以较好的实现当事人之间对社会稳定、商业机密等要求。
最后，将仲裁作为PPP纠纷解决的主渠道也是国外的常见模式。例如，在英国，行政合同纠纷通常由当事人与政府通过非正式谈判或仲裁解决。在美国，PPP项目一般采用仲裁作为纠纷解决的基本方式。
接下来的问题是，在政府特许经营协议纠纷被纳入行政诉讼受案范围后，当事人是否还可以继续约定仲裁等司法外解决途径？对此，有两种不同的理解：第一种观点认为行政诉讼不应排斥仲裁；第二种观点认为行政诉讼完全排斥仲裁等途径，因为政府特许经营协议作为行政合同的性质已经由行政诉讼法所确定，此类纠纷亦属于行政纠纷，应通过行政途径解决，以防公法遁入私法，其中涉及到的民事问题，可由人民法院行政庭适用民事法律规范处理。
上述两种观点虽然均有一定道理，但是仍然不能从根本上解决当前立法上存在的冲突，根据《立法法》第8条、第9条的规定，较为可取的选择有两个：（1）修改《仲裁法》时增加第二条第二款——基础设施特许经营协议争议，可以仲裁。根据新法优于旧法的法律适用一般原则，仲裁机构有权受理基础设施特许经营协议争议案件。（2）制定PPP专门立法时，明确规定PPP协议纠纷可以适用仲裁。
PPP模式在我国正呈现如火如荼之势，但也暴露出诸多问题。短期而言，影响着PPP项目的签约率和落地率；长期而言，可能加剧PPP项目的运行风险，甚至导致项目中期流产与失败。作为政府主导的一项国家战略，政府监管在我国PPP模式运行过程中发挥着极其重要的作用。但是，这种政府强力主导的PPP模式，既可以助推PPP的高速发展，也可能为PPP模式带来潜在的巨大风险甚至“灾难”。因此，良好监管对于PPP模式在我国的运行意义重大。作为监管者，必须革新传统的监管理念、重构监管目标、转变监管方式、科学设计救济途径，如此才能保障PPP模式在我国的持续、健康发展。
本文原刊于《行政法学研究》2017年第6期，获作者授权，本公号予以推送。因篇幅所限与阅读便利，省略原文注释。图片来自百度。
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