作者：洪源，湖南大学经济与贸易学院副教授，中国财政科学研究院博士后，中国财政学会理事。
2014 年 10 月，国务院下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）规定地方政府不能再通过融资平台举债。也就是说，在此之后地方融资平台的新增债务都不再属于政府债务，地方政府不再承担偿还或者救助的责任。2015年1月修改后的《预算法》正式实施，按照新的政策规定，地方政府举债只能采取发行债券的方式，地方政府债务也被全部纳入预算管理。然而，地方政府是否就真的只通过发行地方政府债券来融资呢？实际上，由于每年地方政府债券规模受到中央的严格限制，在靠负债投资拉动增长的政绩观下，现行债券的形式难以满足地方政府日益增长的投融资需求。因此，即使在2015年之后，很多地方政府依然继续通过融资平台来违规借债。比如，从 2015 年 1 月到 2016 年 12月，全国范围内地方融资平台发行的城投债规模就达到 4.25 万亿元，占2016 年全国各地方公共财政收入8.71万亿元的48.9%。更不用说地方融资平台还有大量来自于影子银行体系的贷款。与此同时，在2015年各地大力推进PPP项目的背景下，一些地方政府更是通过PPP、政府购买服务以及政府投资基金等形式进一步变相举债进行公益性项目建设。这些项目没有收入来源，无具体运营内容，举债大都是靠政府的信用，最终大都需政府埋单。从整体上观察，上述没有纳入地方财政预算，但又属于地方政府负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务，包括地方融资平台债务、政府购买服务项目的债务、PPP项目的债务、棚改债务、政策性融资担保等，应该都属于地方政府隐性债务的范畴。
从当前地方政府隐性债务的风险特征来看：首先，隐性债务存在着存量大、增量快的规模性风险。在2015年初财政部对地方政府存量债务进行清理甄别时显示，2014年底地方政府或有债务规模（即当前的隐性债务）为8.6万亿元。在这之后，由于地方政府隐性债务目前还处于统计口径争议和实际情况摸底的过程中，因而中央相关部委还没有公布有关地方政府隐性债务的权威统计数据。但从目前有关调查研究机构的分析情况来看，国信证券经济研究所认为地方政府隐性债务以融资平台债务为主体，并且到2018年5月底非标准化债权资产在29.6万亿左右，其中过半投向了地方融资平台，故当前地方融资平台债务的规模在16—20万亿之间。而根据国际清算银行（BIS）公布的数据，若将地方政府融资平台的隐性债务计入中国政府债务杠杆，中国政府债务其实在2017年年中已经占GDP的65％左右，即超过了国际公认的风险警戒线。上述数据虽然仅为调研估测值且并没有得到权威部门的回应，但无论如何与2014年底财政部门统计的隐性债务规模对比来看，已经有非常显著的增长。
其次，隐性债务存在着投资低收益与融资高成本的结构性风险。一方面，从隐性债务的债务人来看，以地方融资平台为例，2015年之后的融资平台债务资金投向仍然是投向了本应属于地方财政支出范围的市政领域基础设施建设和公益性项目，尽管这些投资项目理论上具有较强的外部性，但从财务上而言，很多项目都是周期长、低回报的项目，尤其当这些投资大量集中在欠发达的人口流出地时，项目投资收益更是堪忧。另一方面，从隐性债务的债权人来看，在地方融资平台发展的初期，最主要的资金来源是银行贷款。在2010年之后，银监会有意识地限制银行对地方融资平台的新增贷款，作为应对之策，地方融资平台纷纷通过以商业银行为主导的影子银行体系进行举债融资。具体方式是商业银行发行理财产品将资金从表内转移到表外，然后通过银信、银证、银保以及银行同业业务等各种合作方式，实现对地方融资平台的贷款。在此过程中，由于银子银行业务在当前缺乏有效监管的背景下往往以追求高收益为目标，也使得融资平台从银子银行体系中贷款的利率成本通常要高于表内贷款利率，其带来的必然结果就是客观上推高地方政府融资的成本。比如，从银信合作发行信托产品的融资成本来看，最近几年的平均成本就在8%以上。此外，根据相关案例，甚至有地方融资平台通过 P2P的形式进行融资，其融资利率更是远高于表内贷款利率。由此可见，上述债务的投资低收益和融资高成本组合使得地方政府隐性债务存在着不可忽视的结构性风险，在今后债务的偿还过程中极有可能会演化为债务违约危机。
针对上述突出的地方政府隐性债务风险，实际上中央层面已经采取财政纪律与金融监管政策双管齐下的方式进行风险防控。例如，2017年4月财政部发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，严禁地方政府借融资平台公司、政府投资基金、PPP、政府购买服务等名义变相举债。2017年11月财政部出台《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目管理的通知》，对违法违规的PPP项目进行集中清理、集中整顿，防止PPP项目异化为新的地方融资平台。2018年3月财政部发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，明确国有金融企业不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。与此同时，湖南、陕西、安徽、福建等地已经开展地方政府隐性债务审计，为防范和化解债务风险，清查监管力度在增大。但是，上述措施更多地还是旨在控制地方政府隐性债务增量，对于如何化解庞大的地方政府隐性债务存量以及由此可能引发的债务违约问题还缺乏有针对性的措施。
根据国信证券经济研究所的测算，2015年以后形成的存量隐性债务将在2018—2020年迎来每年到期量约5万亿以上的偿债高峰期。对于隐性债务的直接债务人来说，以地方融资平台为例，其负债率普遍都很高，又缺乏足够的经营性收入来源，在其举借的存量债务存在“投资低收益、融资高成本”的错配组合下，基本上很难依靠自有财力来偿还这些到期存量债务本息。而以往最常用的“借新债还旧债”的方式，在当前财政纪律与金融监管双管齐下的背景下，已经变得异常困难。更为关键的是，长期以来金融市场对于地方政府隐性债务形成的政府“隐含担保、刚性兑付”预期也在此过程中受到了巨大冲击。一方面，2017年12月财政部在《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中明确了坚持中央不救助原则，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。另一方面，从2017年辽宁、内蒙古、天津等地承认虚增经济总量和财政收入的情况来看，当前地方政府面临这较大的财政压力，多个省份的财政自给率近3年来呈现出连续下降的趋势，并且有限的财力还需面对不断吊高胃口的保障基本民生支出需求。因此，金融机构作为债权方寄希望于中央财政进行债务兜底或者地方财政用有限的财力来优先进行债权偿付的“刚性兑付”体系实际上已不复存在。可以预计，一旦各地在今后偿还巨额到期的隐性债务过程中，多次发生实质性的违约情况，那么金融机构对地方政府隐性债务的“刚性兑付”预期也将会立即破灭，之后金融机构实行信用收缩的措施将诱发更大面积债务违约，这时隐性债务的违约风险也将会迅速从表外影子银行体系传导到商业银行表内业务，最终演变成系统性金融风险。
基于上述分析，如何避免存量隐性债务在偿还过程中可能出现的大面积违约，应当成为当前防范化解地方政府隐性债务风险的关键。从实现债务人与债权人“双赢”的目标出发，我们认为实行债务人与债权人风险共担的债务偿还措施将有很强的操作性和可行性。
一方面，对于隐性债务的债务人来说，要从债权和债务法律关系来明确，地方政府隐性债务不能与地方政府直接负有偿还责任的债务划等号或简单相加，隐性债务的直接债务人不是地方政府。因此，需要在甄别隐性债务的不同类型前提下，针对债务人承担的债务义务不同，采用不同的方式和途径来分类化解存量债务。其中，对于完全属于经营性的债务，其属于融资平台自主市场行为，应由公司自行负担。例如，对于地方融资平台经营性债务，有稳定经营性收入来源的融资平台可以通过引入社会资本参与股权投资来提高经营水平进而提高偿债能力，而没有稳定经营性收入来源的融资平台则可以通过处置存量资产的方式来进行债务偿还。与此同时，考虑到较多隐性债务资金投向了基础设施建设和公益性项目等国计民生领域，对于这些因公益性项目举债的债务，在相关债务人确实很难依靠自有财力与资产偿还债务的情况下，地方政府应通过控制项目规模、统筹政府收入、成立地方资产管理公司处置国有资产、引入社会资本以及债务重组等方式，鼓励以市场化、法治化手段分类分步稳妥推进存量债务化解。
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