【研究】PPP模式参与生态文明建设初探

2017年11月，“十九大报告”明确提出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。生态文明建设要想扎实稳步推进，落实生态环保类项目建设至关重要。在生态环保类项目建设中寻求项目管理方式的突破，创新项目投融资模式，则是将“生态文明”更好融入经济建设、社会建设各方面和全过程的保障。

PPP（Public-PrivatePartnership）即公私合作模式，在我国指政府使用竞争性机制选择社会资本合作，实行强制的可行性论证，开发基础设施和公共服务领域内适格项目，由社会资本负责投资、建设、运营，并获得合理收益的项目运作模式。生态环保类项目基于项目自身特点，在国家政策的推动下与PPP模式天然对接，生态环保领域成为PPP模式的主阵地之一。

1.1生态环保类项目特点契合PPP模式

生态文明建设作为我国社会发展的国家战略，以污染防治、生态保护、绿色发展为内容，旨在满足人民日益增长的优美生态环境的需要。这意味着生态文明建设不仅仅是战略目标，更要落实在生态产品供给的项目上。这类项目建设公益性强，资金投入大，技术要求高，与PPP模式的运作特点天然契合。其一，项目复杂多样，涉及水、大气、土壤、地质、生物、生态保护多重要素，PPP模式集聚政府和社会资本的力量，能够最大程度地吸引社会资金，合并技术力量，创新新能源、新材料等高新技术；其二，生态环保类项目具有公共物品属性，要求“功在当代，利在千秋”，这一点要求项目必须具有长久的建设运营期，符合PPP模式作为公益产品运作模式，动辄十几年甚至几十年的项目全生命周期；其三，生态环保类项目一般具有稳定的现金流，PPP模式可通过预期收益实现成本回收，使社会资本获取合理利益，实现互利共赢。

1.2国家政策支持营造利好环境

引入PPP模式拓宽生态保护投融资渠道，不仅是实现社会资本与环境保护需求有效融合的重要途径，也是我国推行生态保护投融资机制创新的客观需要。国家对PPP参与生态文明建设的政策支持既表现在PPP规范中，也落实在相关环保文件上。2015年，国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，明确鼓励在环境保护等13个公共服务领域推广PPP模式；2017年7月《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，强制在污水、垃圾处理项目全面推行PPP模式，通过“新建加速+存量盘活”的方式，推动相关环境公共产品和服务供给结构的优化。相较而言，环保文件对PPP模式参与生态文明建设的推进程度更为显著。2015年《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》《城市黑臭水体整治工作指南》，鼓励采取PPP模式实施海绵城市、城市黑臭水体整治养护；同年，国务院和各地人民政府相继印发《土壤污染防治行动计划》，强调通过PPP模式发挥财政资金撬动功能，带动更多社会资本参与土壤污染防治。在政策利好背景下，金融机构和投资者绿色投资的积极性也不断增强，越来越多PPP环保产业基金签约落地，为PPP参与生态文明建设营造了良好的发展环境。

1.3PPP模式参与生态环保类项目独具优势

采用PPP模式，在市场竞争机制下引入具有较强财务实力和丰富运营管理经验的社会资本，较传统的融资模式，具有“强强联合、多方共赢”的独特优势。一方面，在PPP模式下政府从过去投资、融资、建设、运营等一系列工作，转变为侧重项目策划、合作规则制定、对社会资本服务的监管，避免了政府既当运动员又当裁判员的局面；另一方面，生态环保类项目投资规模大，过去在BT（建设—移交）模式下政府须在建设期内支付大量建设资金，采用PPP模式引进社会资金，既平滑了财政支出，又有效保障了服务供给。此外，PPP模式中政府和社会资本间实质上是协商合作的平等关系，在民法学语境中即平等主体间的契约关系。以契约精神约束政府和社会资本履行各项权利和义务，有利于充分发挥项目服务地方经济社会发展的作用，实现社会公共利益。因此，PPP模式参与生态文明建设，既符合地方经济转型和供给侧结构性改革要求，又是提高公共产品供给质量和效益的有效举措。

财政部建立的全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台的公示信息显示，PPP模式覆盖下的基础设施和公共服务项目可划分为19个一级行业领域。其中“生态建设和环境保护”作为一大类别，下属的二级行业有：湿地公园、水环境治理、河道治理、生态建设、生态修复与保护等。据该分类，截至2017年12月末，生态建设和环境保护类PPP入库项目543个，占比7.6%，落地项目212个，占比7.7%，入库和落地项目数均位列第三，仅次于市政工程、交通运输行业。可见，生态建设和环境保护类项目推行PPP实践较为广泛。不仅如此，除“生态建设和环境保护”这一财政部PPP综合信息平台中一级行业划分类型之外，污水处理、垃圾处理、供水、管网建设、海绵城市、公共交通这些涵盖在“市政工程”领域，以及水利建设、可再生能源、教育、科技、文化、养老、医疗、林业、旅游等其他类别的PPP项目，都具有支持污染防治、生态改善和推动经济结构绿色低碳化的作用，当属生态文明建设的一部分。按该口径，截至2017年底，PPP综合信息平台管理库中污染防治与绿色低碳项目3979个，投资额4.1万亿元，分别占管理库的55.8%、38.0%，PPP参与生态文明建设之广显而易见。

生态环保类PPP项目，得益于它天然的项目优势，以及国家将环境保护上升到战略地位带来的政策支持，已形成较为成熟的市场模式，但仍存在以下突出问题：

2.1项目落地率低

从上文数据可知，以一级行业划分标准下的生态建设和环境保护类项目为样本，或按照污染防治与绿色低碳项目情况来分析，最终PPP模式的落地率均为39%。这虽超过34.2%的整体落地率，但经过“一方案两报告”的严密论证，在形势大好的政策背景下，为何连过半的落地率都达不到？这是值得反思的。一方面，PPP入库项目基数大是原因之一，追溯到项目立项阶段，地方PPP项目数量往往与地方政府执政能力，政绩考核相挂钩。这使得地方政府过分看重“上项目，拿政绩”，在立项阶段不作把控，造成“PPP入库大跃进”的现象频繁出现。另一方面，“一方案两报告”的流于形式也是项目停滞，无法推进的重要因素。政府过分依赖市场咨询机构，但目前新兴的PPP市场中咨询机构没有行业准则，鱼龙混杂，往往未经科学论证，甚至套用模版即出具方案，待实际执行时诸多问题显露，造成落地受阻。

2.2监管体系薄弱

生态环保类PPP项目与民生福祉息息相关，对供给质量和运营效率的要求很高；同时环境防治效果或生态效益的显现不在建成之时，需要漫长的运营时间、服务供给检验。因此，只有强有力的监管措施才能保障环境效益充分发挥。在PPP模式下，这类项目的投资、建设、运营、维护职责全在社会资本方，政府的监管职能对于项目的良好推进尤为重要。但据了解，目前政府在PPP项目中的监管力度非常薄弱。PPP作为新生事物，绝大部分项目进程距离移交验收尚为遥远，因此免却了现实担忧，绩效考核指标模糊、要求宽松的现象不在少数。生态环保类项目公益属性显著，在社会资本作为项目自主运营者的PPP模式下，必须强化政府监管职能的履行，构建新闻媒体、行业自律、人民群众及其他利益相关者的多元化监管体制，确保遵循项目实施目的和意义。

2.3邻避效应严峻

生态环保类项目尽管是符合社会利益、维系绿水青山的有效举措，但在推进过程中经常遭遇群体反对。这类项目在实践中呈现出“一闹就停”，规划选址难、征地拆迁难、项目落地难、施工进场难的局面。原因在于项目区域周边的公众担心诸如污水处理、垃圾处理等项目的建设、运营对身体健康、环境质量和资产价值等带来负面影响，从而滋生“不要建在我家后院”的心理。这就使地方政府陷入“要环保不建不行，要建设阻力重重”的两难境地，也使当地群众在“既想要享受服务，又反对项目建设在其周边地区”的矛盾心态中无法获得任何生活条件上的实质性改善。邻避效应，成为环保类PPP行业不得不面临的严峻问题，更是公众和政府信任机制的重大挑战。

3.1谨慎项目识别是基础

项目的识别如同树之根、水之源，只有做好严格论证和筛选，才能从源头上降低烂尾工程的可能性，提高PPP项目的质量。各地政府在识别PPP项目时必须以自身的管理能力为依据，增强应对项目管理的能力，重视却不依赖第三方咨询，避免财政承受能力论证和物有所值论证流于形式，严把PPP项目识别的入口关。同时，重视PPP项目准备阶段中市场测试环节，通过与潜在投资人的接洽沟通，了解项目的市场吸引力和预设核心边界条件的市场响应度，根据测试的结果作出相应的调整，以确保项目采购实施。惟其如此，各地方政府才能在项目识别阶段甩掉“政绩”的羁绊，真正做好PPP项目识别的“守门员”。

3.2信息公开与民主协商是关键

信息公开与民主协商是化解邻避效应的关键，也是生态环保领域PPP模式推进的点睛之笔。信息公开，即实现项目选址、环评、建设等环节透明化，让每一个工作步骤，每一个不涉及商业秘密的技术指标都接受社会监督，同时也让项目真实隐含风险和带来的益处摆在阳光下。当然这不仅仅是简单告知，在信息公开过程中要常态化科普宣传，变法定公开为全程公开，变单向发布为多层互动，落实当地群众的批评建议权，组织专家考察论证，形成双向的信息交流与反馈机制。民主协商则是进一步强调政府、社会企业与当地群众间的互动：要求政府彻底摈弃行政命令观，在环保类PPP项目中树立民主观念；要求社会企业尊重群众意见，培养与群众协商的良好习惯。政企合力，通过多元化沟通机制，利用好“羊群效应”，最大限度地消除因各类设施选址决策而引发的社会顾虑及不满。

3.3提升社会责任感是灵魂

环保类PPP项目的公益性决定了参与其中的社会资本无法获得暴利，因而社会资本的经营理念是决定PPP推进成败的内在因素。不同于传统施工企业直接获取项目、赚取纯施工利润的回报方式，PPP项目中社会资本方的回报主要来自两方面：一方面是施工期的利润，另一方面是股权投资的回报。得益于PPP项目漫长的周期，社会资本可以“一次投资，收益多年”，但与此同时，对企业精准化管理和成本费用控制的高要求也贯穿于项目全生命周期的始终。因此，对社会资本而言，应当提升社会责任感，形成企业、社会荣辱与共的意识。只有在最大限度保护环境、资源和社会效益的前提下追求企业利润，推动社会经济的可持续发展，社会才能反哺企业的发展。

（来源：《中国环境管理干部学院学报》2018年8月）