中心观点【中建政研】PPP模式如何与养老服务产业对接

PPP模式如何与养老服务产业对接

崔春平

一、我国养老现实困境

中国是世界上唯一老年人口过亿的国家，每100个人中就有14位60岁以上老年人，中国老龄化人口规模超过欧洲老年人口的总和。人口老龄化所带来的慢性疾病、老年生活质量等问题已经成为我国社会发展的重要挑战。老年人看病的效果未必理想，不能痊愈或者病情反复的比例不低，因病而造成伤残、失能的人数都在增加。这就意味着照顾老年人日常生活的用工需求会不断增加，如果是儿女床前尽孝，其日常工作势必受到影响；如果是雇用护工照看，那就会造成看护式劳动力资源的紧缺。老年人口所占比例不断升高，青壮年劳动力的数量下降，意味着“刘易斯拐点”的到来，“人口红利”的消失。

根据民政部的数据，目前我国城乡空巢家庭超过50%，部分大中城市达到70%；农村留守老人约4000万，占农村老年人口的37%；城乡家庭养老条件明显缺失。人口老龄化还会带来一个问题：年龄渐长，健康指数下降，患病风险增加，而且容易患上治疗成本高的大病，这不但会造成单个家庭医疗开支的增加，也将导致全社会医疗负担的加重。民营养老院环境好，但是价位太高，一般的家庭住不起；公办养老院床位紧张，根本住不进去，这反映出养老服务和产品供给不足、市场发育不健全、城乡区域发展不平衡的问题。

我国人口老龄化的严峻形势带来了养老面临的最大问题，即养老服务体系建设滞后，满足不了老年人的养老服务需求，不仅入住养老机构难，而且居家养老的基本服务也供给不足。要实现老有所养，需突破两大瓶颈：一是资金，要能够保障老年人的基本生活需要，并随着经济的发展让老年人的养老金水平不断有所提高；二是养老服务，特别是高龄老人、空巢老人、失能老人的养老服务需求日益强劲，却难以满足。可见，有钱并不能完全解决养老难问题。因为养老服务供给的严重短缺，有钱也购买不到养老服务。更何况在供需严重失衡的情况下，不仅服务质量难以保障，而且服务价格将快速上涨，远远超过多数老年人的承受能力。

二、中国养老服务产业与PPP对接的可行性

1. PPP的概念

根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）规定：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。  

2015年4月28日，财政部金融司金融五处处长阚晓西指出，判断一个项目是否是PPP最根本的标准是，是否实现了以最小的成本提供最优质的公共服务，简单概括为“物有所值”。2015年6月10日，财政部PPP中心副主任焦小平认为，PPP本质上就是一种政府采购，通过PPP模式提供公共服务比政府单一供给具有不可比拟的优越性，因为PPP是市场经济的产物，具有充分的竞争和更高的效率。PPP符合物有所值财政承受力的论证要求，符合社会公共利益最大化的根本利益诉求。

PPP模式具有长期投入，缓慢收益；资金需求量大；政府缺乏财政能力和专业管理能力，需要和社会资本方协作；需要政府多部门间协作等特点。

2.国家出台政策鼓励PPP模式对接养老服务业

国家在鼓励PPP模式对接养老服务业方面，出台了许多相关指导意见。例如，放宽市场准入，积极鼓励社会资本投资健康与养老服务工程。新增健康与养老服务项目优先考虑社会资本。在公立资源丰富的地区，鼓励社会资本通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等途径，采取PPP等方式，参与医疗、养老、体育健身设施建设和公立机构改革。对符合条件的医养结合机构，按规定落实好相关支持政策。拓宽市场化融资渠道，探索PPP的投融资模式。支持采取股份制、股份合作制、PPP等模式建设或发展养老机构。探索采取建立产业基金、PPP等模式，支持发展面向大众的社会化养老服务产业，带动社会资本加大投入。

3. PPP模式与养老服务产业的共通点

从养老服务产业与PPP模式各自的特点来看，PPP模式完全可以和养老服务产业对接，解决养老服务产业面临的资金缺口。首先，PPP模式和养老产业在适用的领域上完全匹配。养老产业属于公共服务领域，PPP适用于基础设施建设和公共服务领域。其次，PPP模式与养老产业具有相同的投入产出特征，PPP模式投资量大，时间长，回报较少，养老产业前期投资巨大，回收利润缓慢，其近似公益性的特点决定了不可能产生暴利，从这个角度，PPP和养老服务产业的对接具有相同的基础。

4. PPP模式与养老服务产业皆具有长期性、稳定性与安全性

养老服务产业具有长期性、稳定性和高安全系数，决定了投资也具有长期性、稳定性与高安全性，这与PPP模式的特点不谋而合。养老机构的投资、建设和运营是一件长期的事。老龄化是社会现象，随着老龄化人数不断增加，针对老年人提供的服务是与时俱进、有增无减的，这为产业发展提供了稳定的服务群体和服务内容。

PPP模式下的投资回报与老年人的安全问题一样，经不起市场的风险。不能把养老服务产业当成纯粹市场化的机制去运作，政府要在此方面有安全保障的意识，在财政补贴的强大后盾下，市场的波动影响不到养老。通过专业化的队伍、系统的管理、标准的运营模式，运用PPP模式扶持养老服务产业具有高安全性。

三、PPP模式最适宜建立以养老为主的综合产业园

养老服务业除了传统意义的老年生活照料、康复护理、专项用品开发以外，还包括老年食品、用品、保健、保险、旅游、文化、教育等诸多产业，是集生产、经营、服务于一体的综合性产业。PPP模式最适宜建立以养老为主的综合产业园。综合产业园包含公益性项目、准经营性项目和经营性项目，采用PPP的模式，使准经营性项目和经营性项目反哺公益性项目。这样一来，既能够在有些项目上盈利，从而减轻财政压力；又能够维护养老服务业基本的公益性。PPP投融资模式与养老服务产业对接，符合国家政策的导向，具有内在规律的合理性与现势要求的迫切性。

1. 用PPP模式建立综合产业园的合理性

当今的养老服务产业多半是投资人自掏腰包，政府财政补贴有限。部分重要项目会采用政府采购的方式，例如一张床位一天补贴一定的费用，但这笔费用相较于老龄化社会所产生的庞大需求来说，无异于杯水车薪。期待把老年人的生活照顾好，政府补贴远远不够，可行的思路便是将社会资本投入到里面，这就带来了如何满足社会资本方投资回报的问题。在公益项目的运作中，通过对经营状况良好的项目收取费用，为公益活动带来源源不断的资金，这在公益事业中屡见不鲜——它属于公益的众筹与善款筹集，与PPP模式的思路殊途同归。

笔者认为，用PPP的模式与养老服务产业进行对接，在充分利用财政支持的基础上，把综合产业园打包成一个PPP项目面向社会资本方，以经营性项目盈利倒补公益性项目支出，不足部分由政府财政补齐的方式，为当前阶段行之有效的办法。这大大降低了财政支出和财政负担，弥补政府补贴的不足，从而有效解决养老服务项目投入和回报的问题，这也是PPP模式应用于养老服务产业最根本的出发点。

2. 用PPP模式建立综合产业园的迫切性 

养老服务业要么是志愿者的自发行为，要么养老院单枪匹马成为孤胆英雄，或者是民营企业在承包社区养老的项目，都无法形成规模化和产业化。

例如，自发的养老服务流动队伍，它们一般是由公益爱好者、爱心人士等志愿者等组成，利用闲暇时间活跃在不同的社区和机构，为老年人提供迫切需要的生活服务。他们专注且专业，成为养老产业一支不容忽视的民间力量。同时，志愿者提供的服务呈分散状分布，流动性强，没有形成养老服务专业人才稳定的培训机制和管理机制。面对资金难题的时候，项目规模和范围很小，所需的投资额少，无法满足PPP模式下社会资本方高投资、高回报的要求，不能吸引社会资本的支持。

因此，现有的养老服务运营机构不能纳入PPP模式的投资范围。由此可见，利用PPP模式吸引社会资本，养老服务亟需规模化、产业化，在此基础上建立综合产业园，形成公益性、准经营性、经营性与特许经营等一体化、系统化的养老服务模式。

四、以PPP推动养老服务产业发展的方式与路径

1. 养老服务综合产业园

如上所述，由政府负责总体规划、建设和运营管理，把相对分散、独立的养老机构集合在一起，建立大型养老院；凝聚社会上分散的养老服务志愿者，形成养老服务志愿者联盟，由政府出面把资源和专业人员统一起来，使每一个地区都有公益性的帮扶老年人的队伍，扶持养老事业，形成养老服务综合产业园，即“养老微型城”。

2. 养老连锁店

在市级或省级范围内进行统筹，建立养老连锁店和老年人信息管理数据库。建立统一的管理机制，在深入社区的分公司内部完成精准养老和智慧养老。专门建立养老基金，形成基金池，扶持养老产业，还可以把基金做成PPP基金，专门投资养老产业。

综合产业园把诸多分散的养老机构凝聚在一起，形成统一的养老管理模式，这是组织的统一性。养老连锁店把分散的资金需求筹措到一起，由政府主导形成PPP基金，统一对养老院进行支持，这是资金的统一性。两种方式都可以形成政府购买的PPP模式。

3.以PPP模式推动精准养老、社区养老与智慧养老

如今受到国内外推崇的养老服务方式包括社区养老、精准养老、智慧养老等。

精准养老需要全面摸清老年人的需求底细，针对不同年龄段、不同健康状况的老年人，制定不同的服务监护计划。这些老年人的信息统一归到数据库里，通过数据库的信息对不同需求的老年人进行归类，施以不同程度的监护。精准养老要深入到每一个老年人家庭中，体现了落地的准确性。

在养老服务综合产业园中，技术层面上，安装摄像头等监控系统，为老人配备呼叫设备，记录老年人的运动、睡眠情况，运用物联网、云计算、大数据等技术实现智慧养老。智慧养老需要投资、运营，需要有专业团队维护，运用PPP模式来运营，可以进行系统化、专业化管理。

精准养老的理念同样可以移植到社区养老，社区养老可以采用PPP的模式运营。把若干社区集合到一起建设为社区群，专门为老人提供信息的监控、交流、服务，一次投资，长久受益。通过对社区进行合理化改造，建设智慧医疗，方便老人到最近的地点进行医护抢救。社区还可以建设老龄食堂，通过信息化手段实现对老年人的精准的定制化服务。

精准养老还体现为对老年人的精细化分类与服务。残疾养老、鳏寡孤独养老，以及临终养老，不同类别的养老服务具有不同的特点与监护方案。最早实施这些探索的是我国的公益组织，他们怀着无私奉献的爱心往前走了很远。政府把残疾人的养老服务交给公益组织去做，公益组织通过竞标的方式，从事养老项目。政府购买公益组织的养老服务，这是中国养老最基础的模式。在PPP模式下，公益组织宜改头换面，以社会资本方的角色出现，把散居在民间的各种公益团队和组织拢聚到一起，形成一个专业性的有盈利、有投资回报的公司，参与政府的养老项目，用PPP模式实现精准养老、社区养老和智慧养老。

五、 PPP模式对接养老服务产业机遇和挑战并存

以PPP模式推动养老产业发展，机遇和挑战并存，会受到多重、较高的限制，投资规模大、运营为主、运营时间长、回报率低、老年人安全风险（法律纠纷）风险高等特点，成为不容忽视的因素。养老服务产业要进一步发展，土地划拨问题首当其冲。为了建立综合产业园，需要对现有的养老机构进行拆迁补偿，以及对综合产业园进行土地划拨。养老服务产业属于公益事业，土地取得只能采用划拨方式，会带来划拨数量小、建设规模小、投资量小的连锁反应。

我国的PPP是一个不断发展和完善的不老事业，其社会价值被深刻的体现，其功能也在从单一的解决政府融资难、拉动我国经济走出经济困境，走向大改革、大公益、大民生。将PPP与养老服务产业进行对接，有助于推进养老服务产业的发展，对于改变政府职能、激活社会参与社会治理巨大能量是有益的探索。

【编者注】刘易斯拐点，即劳动力过剩向短缺的转折点，是指在工业化过程中，随着农村富余劳动力向非农产业的逐步转移，农村富余劳动力逐渐减少，最终达到瓶颈状态。由于年轻人口数量增多形成的廉价劳动力，提供给经济发展相对便宜的要素价格。对于很多发展中国家而言，廉价劳动力是发展的一个重要要素，这一点，在我国的经济增长模式中也表现得较为明显。而“刘易斯拐点”与“人口红利”之间似乎有一种正相关的关系，前者的显现，往往是“人口红利”逐渐消失的一个前兆。