国发[2014]43号颁布之后，国务院相继发布了国办发[2015]40号以及新修订的《预算法》：
文件中指出作为地方政府举债进行基础设施建设的城投公司不能再以政府的名义举债，政府不再提供担保或隐形担保。
那么在这样的情况下，PPP模式下城投公司扮演的角色也被重新定位。
关键词：PPP模式 城投公司 角色定位
目前，国内对城投公司的研究主要集中在政企关系、资产运作、财务管理、偿债风险和内部管理等方面。
本文在城投公司转型与PPP模式推广的一个交汇期的背景下，分析了城投公司在PPP模式下作为参与主体的定位以及PPP模式应用的意义。
一、PPP模式的应用
近年来，随着我国对城镇交通、教育、医疗等公共设施建设的投资规模不断增大，政府财政压力以及债务规模不断增大。PPP模式作为一种市场化的公共服务管理方式越来越受到人们的重视。
2016年PPP项目在数量和投资上有了显著的提升，除了运用于交通工程、片区开发等较为成熟的基础设施领域外，在养老、医疗、文化、体育等服务行业中也得到了广泛的应用，并取得了较好的成绩[1]。具体情况如下：
（一）国家PPP项目数量和投资显著增多，落地率稳步提升。
2015年末国家示范项目为205个，投资6267亿元，对比2015年，2016年国家示范项目数量同比增长152%，达到516个；投资同比增长87%，达到1.17万亿元。
全国入库项目自年初的6997个增长至年末的11260个项目，投资额由年初的8.1万亿元增至13.5万亿元，项目数及投资额都有大幅提高，分别增长61%、66%，并按月呈持续稳步上升的状态。
截止到2016年12月31日全国PPP项目情况如表1-1。全国PPP项目落地率稳步提升，其中第一批示范项目已全部落地，第二批示范项目的落地率为62.4%，第三批示范项目的落地率为42.9%。全国入库项目落地数由2016年1月末的293个增长到1351个，增长了1058个；落地率从1月末的19.6%增至31.6%，总体处于稳步上升状态。
表1- 1 全国PPP项目情况
数据来源：财政部PPP中心整理。
（二）各阶段项目数量和投资额有较大的变化。
PPP项目按全生命周期分为识别、准备、采购、执行和移交5个阶段。按项目阶段来讲，2016年三批示范项目数量和投资总额情况如图1-1和图1-2。
从整体上看，目前入库项目大多数处于识别阶段。
图1- 1 各阶段国家示范项目数量对比
数据来源：财政部PPP中心整理。
图1- 2 各阶段国家示范项目投资额对比
数据来源：财政部PPP中心整理。
（三）涉及区域不断扩大。
国家示范项目由第一批覆盖11个省份到第三批覆盖30个省份，覆盖区域不断扩大。山东居全国第一，已有37个示范项目签约落地。
从入库项目数上看，贵州以1788个排在首位，第二位是山东（含青岛）1087个，第三位新疆852个，紧随其后是四川848个，内蒙古828个位居第五位，前五名合计占入库项目总数的48.0%，投资额占入库项目总投资的42.4%。
从PPP项目数量和投资额上可以看出，PPP项目出现较少的一类是经济发达的直辖市，比如北京、上海；另一类是经济相对落后的省份如西藏。相对边远与经济欠发达的地区如贵州、四川对PPP项目寄予了高度重视。
（四）涉及行业显著增多。
国家示范项目库共包括市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、水利建设、能源、城镇综合开发等共计19个一级行业。
落地示范项目涉及的行业中，居前三位的是市政工程类、交通运输类、生态建设和环境保护类占比分别达到50%、10%和8%，其中市政工程类自5月份以来一直稳居首位，见图1-3。
与落地示范项目相比，入库项目中项目数前三名的是市政工程、交通运输、城镇综合开发3个行业，前三名占入库项目总数54%。
与1月末相比，新增入库项目中市政工程、交通运输、旅游和城镇综合开发4个行业的新增项目数较多。截至12月末，各行业PPP项目投资额均有增加。其中，投资额居于前三名的是市政工程、交通运输、城镇综合开发，合计占入库项目总投资的68%。新增投资额与1月末相比，新增投资额较多的行业使交通运输、市政工程、城镇综合开发和旅游。
图1- 3 12月末落地示范项目行业分布
数据来源：财政部PPP中心整理。
（五）政府付费类和可行性缺口补助类项目比例逐步提高。
截至2016年12月末，全国入库项目数量上，按照三种回报机制统计，使用者付费项目、政府付费项目、可行性缺口补助项目比例为42：32：26。
从投资上，使用者付费项目、政府付费项目、可行性缺口补助项目比例为34：25：41，如图1-4。全年政府付费项目占比32%，可行性缺口补助项目占比26%，二者比重逐步提高到占60%左右，使用者付费项目比重逐步下降到占40%左右。
图1 - 4 项目数和投资额按回报机制分布
数据来源：财政部PPP中心整理。
二、PPP模式下城投公司的重新定位
城投公司实际上是投融资平台公司，是由计划经济向市场经济转化进程的产物，充分体现了政府的意志。
现阶段，城投公司作为特殊的国有企业，在PPP模式下扮演的角色是多元化的。
一方面，城投公司与政府公益性的投资较为契合，长期承接政府公益性项目，有较低的投资回报要求，再加上其拥有丰富的运作经验，能够代表政府的利益，可以作为政府方参与PPP项目。
另一方面，城投公司对于政府来说是更容易接受的企业资本，也可以作为独立的社会资本参与PPP项目，关键在于国发[2014]43号发布后其政府融资职能已经剥离。
三、PPP模式应用的意义
PPP模式的发展是我国新型城镇化发展中的重大改革，也是当前城投公司转型的重要依托。
对城投公司而言，应因政策而“生”，又因政策而“变”，城投公司应该在国家实行投融资机制改革、大力发展PPP模式的契机下，在新型城镇化建设项目对接中实现商业模式创新，把PPP模式作为城投公司转型的一个突破口。
（一）推广运用PPP模式，促进政企分开，政事分开。
PPP模式改变了政府职能，减轻了政府财政负担。政府相关部门职能转变为市场规则制定以及监管，提高了政府的宏观把控能力，充分发挥了市场配置资源的决定性作用。
在PPP模式下，城投公司向自主经营实力的准市场化主体转型，承担设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，实现经营模式的创新，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型。
（二）推广运用PPP模式，实现城投转型的平稳着陆。
国发[2014]43号实施之后，城投公司转型的方向是比较明确的。对于纯公益性的城市基础设施建设及其它项目一般由政府发行债券融资并偿还，无法市场化的城投公司只能退出；
城投公司可在市场化同时作为社会资本出资方以PPP形式参与政府项目运作。PPP模式无疑为城投转型加了一块垫板，使城投公司不至于在被剥离政府融资职能之后立即被市场淘汰，实现城投公司转型的平稳过渡。
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