前段时间，有个投资人向我咨询了一个很有意思的问题：某地想建设一条高速公路，但是由于本级财政的PPP额度已经满了，是否可以通过特许经营的方式来操作？这里面提到了两种基础设施及公共服务类领域操作模式，PPP（政府和社会资本合作）以及特许经营，那么这两种模式究竟是什么关系呢？

一、特许经营概念介绍

我国的基础设施和公共服务类特许经营概念在很早之前已经产生，中国最早的BOT项目-广西来宾B电厂项目中就已经采用了特许经营的概念，而2015年4月21日，经国务院常务会议批准，由国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行于4月25日联合印发的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“办法”）则意味着特许经营在我国进入蓬勃发展的时期。

办法里对“特许经营”的解释为：“政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”按照办法中对“特许经营”概念的厘定，特许经营是在特定的时间期限内（一般不长于30年），授予特定的对象（特许经营者）以排他性的经营权利，在期限届满后将资产无偿移交给政府方，一般可用于具备一定“收益性”的基础设施和公用事业类项目，回报方式多为项目层面的自我平衡或者少量的政府补贴。

注：此处提到的特许经营仅仅包括基础设施和公共服务领域的特许经营，不包括商业特许经营。

二、PPP概念介绍

在我国，2014年以前，PPP（Public Private Partnership）的概念主要见于学术期刊，直到2014年9月21日，国务院发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）中提到“推广使用政府与社会资本合作模式”，将PPP正式推到了各级政府的面前。43号文中对于PPP的解释为：“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”，此时的PPP定义更多偏向于特许经营。

自43号文出台后，财政部、发改委等多部门相继出台文件，对PPP概念进行解读，并对其操作流程进行规范，包括《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）（以下简称“指南”）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、《关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知》（财金〔2016〕92号）、《国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知》（发改投资〔2016〕2231号）等部门文件。目前业内主要采用《指南》中对PPP的定义：“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。”。

四、特许经营与PPP的关系

上述三个部分简单介绍了基础设施及公共服务领域特许经营及PPP的概念及操作流程，那么两者到底是什么关系呢？

特许经营和PPP有着很多的共同点：第一，领域相同，两者都是适用于基础设施及公共服务领域；第二，对象相同，不论是特许经营还是PPP，合作的双方均为政府方及社会资本方；第三，都属于契约关系，两者都是以签订合同（不论是特许经营协议亦或者是PPP项目合同）的方式建立合作关系。

其实在发改投资〔2014〕2724号中对PPP的界定中就认为：“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”，可以看到，发改委在出台相关文件的时候，认为特许经营可以作为PPP的表现形式之一。

当然，二者也有区别。第一，在付费来源上，根据《办法》对特许经营的解读，特许经营应该限定为使用者付费或主要付费来源于使用者付费。第二，从操作流程上来看，PPP需要开展物有所值评价及财政承受能力论证，而特许经营只需开展特许经营可行性评估（笔者认为这个类似于可行性研究报告），需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的，由财政部门负责开展相关工作。第三，从预算管理角度来看，PPP要求开展财政承受能力论证，要求本年度本级政府所有PPP项目支出责任之和不得超过一般公共预算支出的10%，并将政府付费责任列入中期财政规划中，而《办法》或许是因为由发改委牵头出台的缘故，对于特许经营项目的预算管理只字未提。

国家发改委PPP专家库金融专家张继峰先生在他的《PPP与特许经营的关系之考》中认为“建议将特许经营纳入PPP的范畴，即在基础设施和公共服务领域，特许经营可以看成是PPP的一种特殊表现形式。”笔者基本上认同此观点。原因不仅在于PPP的范畴包含了特许经营，且自2014年至今，60%以上的PPP项目均采用签订《特许经营协议》方式缔结契约关系；更在于从预算管理来看，PPP的预算管理更加严密，有利于增强政府的履信能力，保障合作方的相关权利。

回到最初的问题，为什么现在有些地方政府希望能够撇开PPP做特许经营呢？笔者认为主要有以下几个原因：

1.本级政府未来几年的PPP支出责任之和已经接近或者突破10%的预算红线，本级政府无法再新增PPP项目；

2.PPP项目操作流程相较于特许经营更加繁琐，历时更长；

3.相关文件未明确特许经营及PPP之间的关系，“可行性缺口补助”型的特许经营项目从部门文件角度分析，具备一定操作性;

4.本级政府领导对PPP模式的不认同。

五、相关建议

文件的出台应是以明晰定义，规范、指导操作为目的。国内的特许经营及PPP的关系目前仍未以正式文件的方式捋清，给一线操作人员带来了相当的困扰。在当前城镇化基础设施欠账较多、投资需求大、政府债务高企的背景下，更应该加快立法，明确特许经营及PPP的关系，规范二者的操作流程，促进基础设施及公共服务领域的持续发展。

第一，相关部门应当摒弃门第之见，尽快达成共识。在相关立法未出台之前，相关部门更应该发挥指导作用，摒弃门第之见，加强合作，就特许经营及PPP的关系达成共识，部门文件之间应当尽量保持一致，一者做基础设施，一者做公共服务，这样子的“划分领域”无疑是掩耳盗铃之举。

第二，加快立法进程。我国的法律制定一般落后于实际操作，在目前基础设施及公共服务领域项目不断，需求日增的情况下，更应当加快立法进程，尽快结束目前基础设施及公共服务领域“百花齐放”的混乱局面。

第三，切实落实相关文件要求，规范操作流程。一线操作人员在执行具体项目时，应当切实落实相关文件要求，夯实前期工作准备，认真做好相关论证工作，规范操作流程。不打擦边球，不做违法事。