利用PPP模式发展养老服务业的思考

2015年5月19日，国务院办公厅转发了《财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办发〔2015〕42号），这是继《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）之后，再次将PPP模式上升为公共服务领域国家战略部署，其中养老是13个重点推进领域之一。

《通知》明确提出要广泛采用政府和社会资本合作模式，保证共同受益，吸引社会资本参与公共服务项目的投资、运营管理，提升公共服务供给能力和效率。另外，据《中国经营报》消息，中央级的引导示范性PPP基金已经获得财政部审批，预计引导基金的规模约为500亿元。该基金中，财政部出资100亿元，金融机构负责400亿元。中央级的引导基金作为母基金下发到省级部门，为PPP增信提供了强力金融支持，使其成为吸引社会资本的重要手段。

PPP(Public Private Partnership）是公共部门和私营机构为提供公共服务，以合同方式确立的，给予风险共担和利益共享的长期合作机制。通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。在经济下行压力增大、财政收入增速放缓、地方政府融资遭遇瓶颈的大背景下，PPP模式因其可以解决政府资金缺乏和专业不足的优势而成为推进公共事业发展的重要方式。

实际上，剥去PPP的新概念外衣，其既不新鲜更不神秘，我们比较熟悉的公建民营（运营与维护合同O&M），民办公助、政府购买服务（设计建造DB或建造、拥有、运营BOO），特许经营（建造、运营、移交BOT）等都是典型的PPP模式，养老领域早已成为PPP模式的先导区：

1.公建民营。北京市民政局、市发展改革委、市财政局联合下发《北京市养老机构公建民营实施办法》（京民福发〔2015〕268号），要求加强政策引导，立足吸引先进管理理念、专业服务团队和优质服务资本，科学设置公建民营的条件和形式，化解养老机构运营初期和设施设备大修的资金压力，调动运营方的积极性和创造性。同时，所有权方应当以投资规模，市场规律为依据，向运营方收取风险保障金，实行专款专用、专项核算。同时设立机构管理发展资金，由运营方逐年专项留存并专款管理及核算，所有权方对留存情况进行监督。

2.民办公助、政府购买服务。2014年，四川省财政厅、省民政厅下发《关于开展运用民办公助机制支持社会资本建设非营利性养老机构试点工作的通知》，规定社会投资方负责筹集养老机构项目建设资金和营运流动资金，拥有项目完整产权。政府给予项目建设资金补助、贷款贴息营运补助等扶持政策。扶持政策上，政府将对试点养老机构按新增床位每张1.5万元的标准进行一次性建设资金补助；给予最高不超过200万元的一次性贴息；项目正式营运满一年后，政府按实际入住床位每张每月150元，空置床位每张每月50元的标准给予为期20年的运营补助。

3.特许经营。2014年江苏泰乐城老年产业投资公司与南京市建邺区政府采取BOT形式建成了近2万平方米的集机构养老、老年康复、社区卫生服务、老年产品展销、居家养老服务为一体的“泰乐城”城市社区养老综合体，泰乐城负担前期建设和运营支出，并享有40年经营权，期满后无偿转让给建邺区政府；政府则免除土地出让金，并给予相关建设运营补贴。

1.积极探索推进。

养老项目既有前期投入大、运营周期长、利润率低等先天不足，但也有政府重视程度高、扶持力度大、市场需求长期稳定、收费定价机制透明等优势，适合引入PPP模式。从前期发展改革委公布的首批1043个政府和社会资本合作(PPP)项目中，涉及养老、健康养生类的项目共有46 个，总投资近300 亿元。其中虽有养老机构，但多数是养老休闲养生综合体项目，这也反映出在养老领域PPP模式更倾向于政府与房地产商合作推进区域整体开发的“拼盘开发”模式。从民政部门来看，还缺乏对PPP模式相关运营机制、管理经验和专业人才；同时由于政府部门存在的换届、合同协议稳定性等通病，注定在养老领域推广PPP将是一个循序渐进的过程，既不能置身事外，也不能一哄而上。要坚持试点示范，按照“物有所值”（Value for Money）评价理念和方法，优先选择规模比较大、需求比较稳定、长期合同关系比较清楚的项目。在继续推进公建民营、民办公助等已有模式基础上，根据实际需求，探索运用“共同设计建造、委托运营”方式，让社会资本提早参与养老机构设计建设，提高项目整体效益。

2.完善运营机制积累管理经验。

为规范PPP模式运行，财政部陆续出台了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），进一步规范了项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，同时给出了操作流程图。另外，财政部还印发了《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）并给出了《PPP项目合同指南（试行）》，要求按照“依法治理、平等合作、维护公益、诚实守信、公平效率、兼顾灵活”的原则，进一步规范PPP合同管理工作。因此，从项目的运作和合同管理角度看，财政部已经给出了通用规范，需要各领域结合行业特点进行细化和明确。重点要注意以下两点：

研究制定好养老领域PPP项目合同文本。PPP项目合同双方地位平等，示范文本应充分体现合作原则，平等地主张合同权利、履行合同义务。要按照“风险由最适宜一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。同时，除规定社会资本方的绩效监测和质量控制等义务外，还应保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。

合理评估财政投入能力。要认真评估地方财政投入状况和项目融资能力，综合考虑项目风险等因素合理确定财政支出责任和项目建设规模。要用好用足国家和地方政府对于发展养老服务业的各项补贴和优惠政策，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。当然，财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率等因素确定。

3.完善公建民营和民办公助等现有模式。

公建民营和民办公助是养老领域运用较广的两种PPP模式。公建民营指通过承包、委托、联合经营等方式，将政府拥有所有权但尚未投入运营的新建养老设施运营权交由企业、社会组织或个人的运营模式。公建民营要按照事业单位改革总体要求，优先选择政府投资新建或购置的养老设施，以及新建居民区按规定配建并移交给民政部门的养老设施。原则上按照《政府采购法》及有关规定，综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，同时可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程。要合理确定接收基本养老服务保障对象的比例和收费项目标准，同时对合同期限以及发生运营风险时合同效力、纠纷处理作出约定。对于民办公助项目，要从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制。重点是规范补助资金管理使用。加强补助资金监管，完善审查公示制度，借鉴吉林、福建等地出台《养老机构补贴资金管理暂行办法》经验，研究制定管理办法，对补贴资金实行专账核算，确保专款专用，防范廉政风险。