陈婉玲教授与汤玉枢教授的新著——《政府与社会资本合作（PPP）模式立法研究》已于2017年8月1日经法律出版社出版。经作者授权，本公众号计划开设“PPP立法专栏”，专栏文章内容将会选自陈老师与汤老师的这本佳作，借此平台向各位读者推荐，如若能够让您有所收获，建议您购买正版原著。
社会资本以PPP方式参与基础设施建设、提供公共产品，将彻底打破公共服务政府垄断经营的局面，这意味着PPP模式具有更宽泛的价值内涵和多元的价值考量。以政府为代表的公共利益与以私人部门为代表的资本利益在PPP模式中相互交织、合作发展，这两种完全不同的利益诉求形成了公共服务市场化逻辑与“公用”属性之间的矛盾。基础设施运营具有天然的垄断性，“除非它们受到调控和管理，否则，私人经营者就会像垄断者一样，限制产量并提高价格，这会给整个经济的效率和收入分配带来恶果”。PPP模式只是改变了公共服务或产品的提供方式，即由原来的政府直接提供转变为公私部门合作供给，公用事业在社会经济中的基础性和公共性地位完全没有改变。为防止社会资本进入可能带来损害公共利益风险，保证公共服务公共性和整体性，PPP监管的重点应由进入主体的身份限制转向对产品（服务）价格、质量和安全以及服务范围的控制。
本期专栏推文节选自《政府与社会资本合作（PPP）模式立法研究》第五章第四节，本文作者围绕“PPP核心监管：价格、质量与普遍服务控制”这一主题，从价格规制、安全与服务质量控制、普遍服务三个方面对PPP监管重点内容加以阐述。
（一）价格规制
PPP监管机构的重要职责是对PPP项目实施价格监管，即对PPP运营商的服务收费标准、收费结构进行控制，其目的是使公共服务的价格保持在一个合理范围之内，既满足公众普遍承受力，又要考虑运营商的合理收益。公共服务的公共性决定其定价机制不可能完全由市场调节、实行市场定价，而且PPP公司取代或部分取代政府垄断经营，在事实上仍具有一定的垄断地位，对其所提供的公共服务产品的价格有较大的控制机会，容易以垄断定价、歧视价格等侵害消费者剩余。为保证PPP公司的回报率使其有良好的财务状况和发展潜力，又能够坚守服务的公共性要求，政府必须保留对PPP模式运行的价格控制权。因此，PPP监管机构应当以价格法和行业立法为基础，监督PPP项目公司严格执行相应的价格标准，确保公共服务实行政府指导价和政府定价制度的落实。不过，现行法对公共产品或服务价格的规范相当弹性，仅仅对定价主体、定价程序、定价原则以及价格构成等做出原则性规定，在政府垄断公共产品或服务供给的情况下，并无太大的问题，因为政府决定或指导公共产品或服务定价往往会自觉地接受公共政策限制，甚至会牺牲国有运营商利益，以维持较低的价格和稳定的价格秩序。对PPP新型运营模式而言，这种过于原则、弹性的价格规范，无疑会困扰PPP监管的价格执法、妨碍公共产品、服务定价机制的执行，这是因为一方面PPP模式运营包含多元的利益主体，社会资本具有鲜明的趋利性，在信息不对称、成本核算复杂的情况下，PPP运营商对公共产品、服务定价难以公开、透明；另一方面，PPP运营商对公共产品、服务供给具有垄断性，在营利目的驱动下必然会以各种方式、方法提价或变相涨价，以获得更大的资本利益。因此，我国价格法应当针对PPP运营模式确立一套具体的、可供操作的公共产品、服务定价规则。
从各国实践看，公共产品、服务的价格监管主要有两种方式，即成本加成监管机制和价格上限监管机制。前者在企业成本的基础上再给一个合理的利润形成服务价格；后者则给出一个较大空间的价格上限，且这个价格上限会随通货膨胀、时间以及技术进步率等进行调整。无论哪种价格监管方式，成本是制定并控制价格的依据。PPP公司拥有自由独立地位，政府不能强制介入企业内部活动，信息不对称是成本核算的瓶颈。价格规制必须以被监管者成本与利润透明为基础，西方国家对公共服务价格监管都有相应的信息披露和成本制度，如美国PUC为对本地燃气进行有效价格监管，定期委托专业审计公司对地方分销公司（Local Distyibution Company，LDC）提供的“天然气成本复原（The Gas Cost Recovery，GCR）”进行监督和审计，确保GCR数据构成符合法律并计算准确，并对“不谨慎”的成本核算通过退款和解机制进行调整。
我国价格法对公共服务价格监管并未涉及成本控制问题，但2006年国家发改委发布《政府制定价格成本监审办法》（国家发改委令第42号），明确监管机构对基础设施运营企业的成本要定期监审，掌握企业的成本结构和成本变化，以期对企业的财务状况作出合理分析和判断。这一部委规章除效力层次低外，其所要求的“成本定期监审查”也缺乏相应的操作性。就PPP运营而言，判断其成本结构状况、成本变化需要透明、公开、确定的财务成本信息，因此，价格法亟需确立公共产品、服务价格信息披露制度。在构建成本监审制度之同时，政府可考虑直接或委托行业协会，建立一套基础设施和公用事业会计体系，强制或选择性地要求PPP公司采用。同时，立法机关应修改价格法，完善包括价格听证在内的公众参与机制，明确公众参与的权利义务、范围、方式、程序，强化PPP运营的社会监督，为价格监管提供制度保障。
（二）安全与服务质量控制
（三）普遍服务
普遍服务是政府制定公用事业公共政策的基本价值目标，是消费者平等享有公共服务的机会和权利，大多数国家立法均视普遍服务为一项法律原则，并在法律上确立“强制服务义务”和“普遍服务权利”的一般性规定，政府的政策部门确定普遍服务的范围，运营商承担提供普遍服务的社会责任，而监管机构则负责对运营主体履行普遍服务社会责任的监督。如美国《联邦管制法典》（The Fsderal Code of Regulations，FCR）、《天然气法》（NGA）和《州际商业法》（ICA）均确认无论是国家、州政府垄断经营还是私人或私人部门介入的PPP运营，都必须为社会公众提供普遍服务，任何差别的、不平等的或者歧视性的服务行为都是违法的，美国FERC有权依据违反普遍服务的法律规定，对运营商实施管制，强制运营商予以改正。
基础设施的普遍服务由其公共性决定，为了维持社会公众的基本权利，保障基础设施服务全社会的利益共享，政府通过制定与实施相关法规政策，促使城市基础设施的经营者向所有存在现实或潜在需要的消费者，以可承受的、无歧视的价格提供基本服务。在政府垄断经营的传统模式中，政府通常以对各地区、各层次的消费者实行交叉补贴或财政补贴办法实现普遍服务，但基础设施引入PPP模式之后，PPP公司带有资本获益目标的诉求，利润最大化的市场法则将被带入并影响项目运营的价值取向，“大量私人企业参与供水和卫生设施服务，并不必然意味着穷人能够得到更好的服务。除非服务合同是仔细制定的，否则这些合同可能会将为低收入地区提供的服务排斥在外，并形成地方垄断企业”。尽管基础设施实施PPP模式，政府将提供公共服务的职责通过吸引社会资本投入的方式进行了转移，但更应该加强对PPP公司“普遍服务”义务的监管。
监管者的监管权来自于法律的授权，监管本身是一个执法的过程，监管活动应该是法律意志的体现。必须通过立法确定以PPP模式运营的基础设施服务价格、质量标准和服务范围，监管者的责任在于依法判断、监督运营者是否在法律框架下行动并给与奖惩。
政府对PPP项目的监管，在于解决市场失灵、普遍服务和质量、价格、服务水平和财务上不符合绩效要求等问题。必须通过立法保障和规范政府PPP监管权力的运用，防止权力滥用和不当行使。我国目前PPP项目的政府监管仍然沿袭“行业监管”传统思维和框架，监管目标不够清晰，监管权力分散。从政府规划、决策与监管职能的分离的视角研究政府PPP项目监管的原则、内容、手段，明确政府监管权力边界，划清监管权力归属，解决PPP实践中多头干预，社会资本无所适从的尴尬。
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