污水及垃圾处理PPP项目到底算不算政府付费项目?

本文所述污水处理主要为生活污水处理，垃圾处理为生活垃圾处理，对于工业污水，工业及建筑固体废弃物垃圾不在论述范围。

生活污水，主要指居民在餐厨加工、洗涤、清洁、洗漱、排泄等生活过程中产生的废水，统称为生活污水，一般通过使用洁净的自来水产生，废水经下水道，再经市政污水收集管网排入到污水处理厂。

污水处理厂通常由政府负责管理投资、建设、运营，有引入社会企业来投资、建设、运营的，也有政府直接自主投资、建设、运营的，社会企业参与运营的项目，政府则授予企业特许经营权。

生活垃圾，主要指居民在生活过程中产生的固体废弃物，如废纸、塑料袋、饮料瓶、废旧衣物、餐厨废弃物等，收集渠道一般在居民区垃圾桶和公共场所垃圾桶，再由环卫工人转运至垃圾中转站或垃圾处理场（厂），垃圾处理场（厂）也是由政府负责管理投资、建设、运营，引入社会企业参与的项目较多，也有政府直接自主投资、建设、运营的。同样，社会企业参与运营的项目，政府则授予企业特许经营权。

目前根据财政部门相关政策要求，垃圾处理和污水处理项目强制应用PPP模式，但在项目的回报机制选择方面存在着一些争议，这也是撰写本文的初衷。

1、政策文件中的定义

《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金〔2016〕90号）》文件要求，“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助”。

在《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金〔2014〕113号）》文件中对PPP项目的回报机制作了如下定义：

?  使用者付费（User Charge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。

?  可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。

?  政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。

2、导致争议的缘故

根据《国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见（发改价格规〔2018〕943号)》等污水处理费和垃圾处理费收取的各级各类文件的原则及要求，向居民征收污水处理费和垃圾处理费，居民作为污水和垃圾的产生者，污水和垃圾处理服务的被动使用者，有交费的义务，可见污水处理费和垃圾处理费的资金来源于使用者，而该部分资金来源为非政府付费和财政补贴，所以该部分资金可以定义为使用者付费。

为提高污水处理费和垃圾处理费的收缴率，降低征收成本，政府相关部门则委托供水企业、交通运输、地税、财政等相关部门在相应领域代扣代缴污水处理费和垃圾处理费。

最终污水处理费和垃圾处理费通过代收单位收取，交付至政府财政部门，被列为政府非税收入，再由财政部门支付到污水处理和垃圾处理的主管部门或污水处理厂及垃圾处理场（厂）。

一些人认为在PPP项目中政府收缴的污水处理费和垃圾处理费最终是通过政府支付到项目公司的，理应认定为政府付费，从该资金交易环节和方式来看，此种说法有理有据，由此引发了污水处理项目和垃圾处理项目到底算不算政府付费项目的争议。