回顾PPP模式在中国的发展历程，从最初的探索试行阶段到现如今的快速发展，尽管过程偶有波动，但其总体态势依旧良好，项目数量和投资额逐年增加。
2018年3月17日，《国务院机构改革方案》出台，以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能。
2018年第二季度，中央层面，财政部金融司、政府和社会资本合作中心分别刊文《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》、《PPP财政承受能力论证报告规范性分析》；地方层面，具有代表性的《关于印发〈深圳市政府和社会资本合作（PPP）实施细则〉的通知》（深发改〔2018〕620号）正式出台；同时，结合近几年PPP规范性文件的频频发布，不难看出中央和地方对PPP项目“规范运作”的坚定决心：严控地方政府债务，提升政府公共服务供给质量和效率。
本文综合以上因素，认为有必要整理一般项目前期流程的规范性文件（各地区或有不同，立项行政主管部门发生变化的参见《国务院机构改革方案》调整后职责）以便项目参与方直观了解PPP项目立项阶段和政府支付环节要点，为PPP项目规范化尽绵薄之力，如有纰漏请指正。
PPP项目立项阶段，是指项目发起人根据发展需要确定目标项目，并就采用PPP模式进行投资建设决策及相关手续办理所进行的政府内部审批程序，也是社会资本方经过分析比较作出是否投资、是否参与项目建设的论证过程。
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第一节项目发起人资信调查
根据《中华人民共和国政府采购法》第十五条规定“采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。”在项目操作实践中，具体项目的行政主管部门作为项目发起人，由于PPP项目其特有的公益性，从法律主体角度分析，行政主管部门不具备政府采购当事人主体资格，所以行政主管部门应获得政府的书面授权——项目实施机构的授权文件——以确保上述主体有权代表政府实施项目的准备、采购、监管和移交等工作。
在PPP项目模式下，政府付费和可行性缺口补助模式，对政府财政资源的依赖度髙。故如果政府信用状况欠佳，必然影响社会资本方的资金安全和投资回报实现。社会资本方应重点调查：政府财政收入水平、政府一定时期内投资规模与政府财税承受能力的匹配性、政府换届风险、政府法律法规和公共政策的波动性等。调查过程中社会资本方要历史地、连续地考察和分析政府的信用状况，并反复论证后得出是否投资的结论。
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第二节项目合法性审批和各项手续办理情况
审查有关审批文件的办理主体有无超越其法定授权权限范围，其办理程序是否合法。
在项目实施方案中明确政府审批文件的责任，在PPP合同中应就审批文件办理义务进行明确约定。通常情况下约定由项目实施机构各项行政许可的办理工作。
以下13项文件是通常情况下项目所需的主要程序性文件。但是，根据《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号）的要求，在试点地区或有删减、变通。
1. 项目建议书
根据《关于简化基本建设项目审批手续的通知》（计资〔1984〕第1684号）规定：需要国家审批的基本建设大中型项目审批程序……现简化为项目建议书、设计任务书两道手续。凡列入长期计划或建设前期工作计划的项目，应该有批准的项目建议书……各部门、各地区、各企业根据国民经济和社会发展的长远规划、行业规划、地区规划等要求，经过调查、预测、分析，提出项目建议书。
项目建议书应包括以下主要内容：
（1）建设项目提出的必要性和依据。
引进技术和进口设备的，还要说明国内外技术差距和概况以及进口的理由。
（2）产品方案，拟建规模和建设地点的初步设想。
（3）资源情况、建设条件、协作关系和引进国别、厂商的初步分析。
（4）投资估算和资金筹措设想。
利用外资项目要说明利用外资的可能性，以及偿还贷款能力的大体测算。
（5）项目的进度安排。
（6）经济效果和社会效益的初步估计。
故项目建议书是建设项目前期工作的第一步，应由项目发起人向发改部门报送项目建议书，提出立项申请，发改部门审查通过后，下达项目建议书批复文件。经批准的项目建议书是编制可行性研究报告和作为拟建项目立项的依据。
项目建议书的批复单位为国家发改委或地方发改委。
2. 建设项目选址意见书
根据《建设项目选址规划管理办法》（建规〔1991〕583号）规定：城市规划行政主管部门应当参加建设项目设计任务书阶段的选址工作，对确定安排在城市规划区内的建设项目从城市规划方面提出选址意见书。建设项目选址意见书，按建设项目计划审批权限实行分级规划管理。
建设项目选址意见书应当包括下列内容：
（1）建设项目的基本情况；
（2）建设项目规划选址的主要依据（经批准的项目建议书；建设项目与城市规划布局的协调；建设项目与城市交通、通讯、能源、市政、防灾规划的衔接与协调；建设项目配套的生活设施与城市生活居住及公共设施规划的衔接与协调；建设项目对于城市环境可能造成的污染影响，以及与城市环境保护规划和风景名胜、文物古迹保护规划的协调）；
（3）建设项目选址、用地范围和具体规划要求。
项目建设单位依据发改部门出具的项目建议书批复文件，向建设规划行政主管部门申请办理项目规划选址手续，建设规划行政主管部门审查通过后，下达建设项目选址意见书。建设项目选址意见书的作用是明确项目建设的地理位置。建设项目选址意见书颁布单位为地方规划行政主管部门。
3. 建设项目用地预审文件
根据《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令68号）、《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规〔2016〕16号）规定，建设项目用地预审实行分级管理，县级以上土地行政主管部门受理同级机关批准建设项目用地预审申请，着重审查以下内容：
（1）建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划；
（2）单独选址的建设项目是否符合法定条件；
（3）用地规模是否合理。
需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请。需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请。需备案的建设项目在办理备案手续后，由建设单位提出用地预审申请。
预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件。不涉及新增建设用地，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内使用已批准建设用地进行建设的项目，可不进行建设项目用地预审。
未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。预审审查的相关内容在建设用地报批时，未发生重大变化的，不再重复审查。
4. 项目环境影响报告书、环境影响报告表
根据《建设项目环境保护管理条例》（根据2017年7月16日《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》修订，自2017年10月1日起施行）规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：
（1）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；
（2）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；
（3）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。
建设项目环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门在组织专家进行论证和征求有关部门、行业协会、企事业单位、公众等意见的基础上制定并公布。
依法应当编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。
《中华人民共和国环境影响评价法》（根据2016年7月2日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改〈中华人民共和国节约能源法〉等六部法律的决定》修正，自2016年9月1日起施行）第三十一条规定：
“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。”
故项目环境影响报告书、环境影响报告表的审批作用是项目建设和日常运行管理的环境保护依据，同时对项目建设的合法性具有充分肯定的作用。项目环境影响报告书的批复单位为环境保护行政主管部门。
5. 项目节能审查意见
根据《固定资产投资项目节能审查办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第44号，2017年1月1日起实施）规定：节能审查，是指根据节能法律法规、政策标准等，对项目节能情况进行审查并形成审查意见的行为。
建设单位应编制固定资产投资项目节能报告。节能审查机关受理节能报告后，应委托有关机构进行评审，形成评审意见，作为节能审查的重要依据。固定资产投资项目节能审查意见是项目开工建设、竣工验收和运营管理的重要依据。固定资产投资项目节能审查由地方节能审查机关负责。
国家发展改革委核报国务院审批以及国家发展改革委审批的政府投资项目，建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得省级节能审查机关出具的节能审查意见。国家发展改革委核报国务院核准以及国家发展改革委核准的企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得省级节能审查机关出具的节能审查意见。
政府投资项目，建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得节能审查机关出具的节能审查意见。企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。
未按规定进行节能审查，或节能审查未通过的项目，建设单位不得开工建设，已经建成的不得投入生产、使用。
6. 地震安全性评价报告
根据《地震安全性评价管理条例》（根据2017年3月1日国务院令第676号公布的《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》修正）规定，国家重大建设工程……省、自治区、直辖市认为对本行政区域有重大价值或者有重大影响的其他建设工程必须进行地震安全性评价。
国家对从事地震安全性评价的单位实行资质管理制度。地震安全性评价单位对建设工程进行地震安全性评价后，应当编制该建设工程的地震安全性评价报告。
县级以上人民政府负责项目审批的部门，应当将抗震设防要求纳入建设工程可行性研究报告的审查内容。对可行性研究报告中未包含抗震设防要求的项目，不予批准。
7. 其他文件
项目若涉及文物保护、矿产覆压、水土保持等内容，应依据法律法规报相关主管部门审批。
8. 项目可行性研究报告
项目立项后，项目建设单位向发改部门报送可行性研究报告，根据项目性质、规模和具体情况附规划选址、用地预审、环境影响评价、节能审查审批文件，提出审查批准申请，发改部门审查通过后，下达项目可行性研究报告批复文件。项目可行性研究报告评价标准为建设项目的必要性、建设条件、建筑工程的方案和标准、投资估算、建设资金来源和项目实施计划等。项目可行性研究报告的批复单位为国家发改委或地方发改委。
9. 项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告
根据《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金〔2015〕166号）的规定：综合信息平台是全国PPP项目信息的管理和发布平台。综合信息平台按照项目库、机构库和资料库实行分类管理，项目库用于收集和管理全国各级PPP储备项目、执行项目和示范项目信息，包括项目全生命周期各环节的关键信息；机构库用于收集和管理咨询服务机构与专家、社会资本、金融机构等参与方信息；资料库用于收集和管理PPP相关政策法规、工作动态、指南手册、培训材料和经典案例等信息。
项目实施机构在经审批的可行性研究报告基础上，可委托咨询服务机构编制项目实施方案。项目实施方案就项目概况、运作模式、交易结构、风险分配基本框架、财务测算、合同体系、授权和监管体系、采购方式及流程、绩效考核等内容予以明确。
项目实施机构或财政部门可委托咨询服务机构编制物有所值评价报告和财政承受能力论证报告。财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。
通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。
10. 建设用地规划许可证
根据《中华人民共和国城乡规划法》（根据2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改〈中华人民共和国港口法〉等七部法律的决定》修正）、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国建筑法》、《关于进一步统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》的相关规定：项目建设单位依据发改部门出具的项目可行性研究报告批复文件，向规划主管部门申请办理建设用地规划许可证。
建设用地规划许可证的作用是核实项目是否满足用地上的规划要求（土地使用性质、土地开发强度及用地范围）。建设用地规划许可证的审批单位为地方规划主管部门。
11. 建设工程规划许可证
根据《中华人民共和国城乡规划法》（根据2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改〈中华人民共和国港口法〉等七部法律的决定》修正）、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国建筑法》、《关于进一步统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》的相关规定：项目建设单位依据发改部门出具的项目可行性研究报告批复文件，向规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。
建设工程规划许可证的作用是核实项目是否满足技术上的规划要求。建设工程规划许可证的审批单位为地方规划主管部门。
12. 建设工程施工许可证
根据《中华人民共和国建筑法》规定，项目建设单位在取得发改部门的项目批复、规划行政主管部门的规划许可、环境保护行政主管部门的环评审批、国土行政主管部门的用地许可，并完成建设工程招投标手续后，即可到建设行政主管部门申请办理建设工程施工许可证，开工建设项目。
建设工程施工许可证的作用是加强对建筑活动的监督管理和维护建筑市场秩序。建设工程施工许可证的颁布单位为地方建设行政主管部门。
13. 项目设计文件
根据《建筑工程设计文件编制深度规定（2016版）》的规定，建筑工程一般应分为方案设计、初步设计和施工图设计三个阶段。
（1）方案设计文件，应满足编制初步设计文件的需要，应满足方案审批或报批的需要。方案设计的政府文件依据：与工程设计有关的依据性文件的名称和文号，如选址及环境评价报告、用地红线图、项目的可行性研究报告、政府有关主管部门对立项报告的批文、设计任务书或协议书等。
（2）初步设计文件，应满足编制施工图设计文件的需要，应满足初步设计审批的需要。初步设计的政府文件依据：政府有关主管部门的批文，如该项目的可行性研究报告、工程立项报告、方案设计文件等审批文件的文号和名称。
（3）施工图设计文件，应满足设备材料采购、非标准设备制作和施工的需要。
项目可行性研究报告获批后，项目建设单位组织编制初步设计和概算书并报送到发改部门，提出审查批准申请。由于PPP项目交易结构不尽相同，因此设计工作的完成主体也不相同。例如，在BOT模式中，社会资本一般不承担设计工作；而在DBFOT模式之，社会资本根据项目实施方案的要求和PPP项目合同的约定，履行设计义务。
第二章 财政支付审批
根据《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》（财金〔2015〕21）的要求：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”各地方政府的年度财政收支计划需经法定程序批准后，才能被列入地方政府预算范围内。因此，PPP项目资金预算需要负有编制预算职责的部门在编制下一财政年度预算时列出，并按预算管理权限和程序进行审批。
需要特别说明的是：规范的财政承受能力论证文件是政府支付的基础。
1. 财政部金融司于2018年5月4日发表《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》写道：“一是一些项目从一般公共预算以外渠道列支。292个项目拟从政府性基金预算、车购税补助、国开行贷款、农发行贷款等非一般公共预算渠道安排支出，共计1.1万亿元。”
2. 2018年6月19日，财政部政府和社会资本合作中心刊文《PPP财政承受能力论证报告规范性分析》指出，“支出责任未按各本级和渠道理清”，“通过政府性基金预算等渠道支出的项目，未说明每年通过各类渠道的支出金额。”
3. 根据《中华人民共和国立法法》第八十条第二款“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。……”
因此，财金〔2015〕21号文是对《中华人民共和国预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）等文件的执行，PPP项目应当在一般公共预算支出内列支，且比例不得超过10%。另外，根据《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）的规定“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目。”故采用政府性基金预算支出的项目应当说明政府性基金预算支出数额、政府性基金预算支出科目。
为保证政府财政支付程序合法有据，须完善地方政府财政支付的以下审批手续：
（一）政府常务会议同意拟实施项目以PPP模式建设的政府批文或政府会议纪要确认。该文件是政府方同意拟实施项目，以PPP模式建设的依据，亦是PPP项目政府支出责任纳入政府支付程序的前提。
（二）同级人大或人大常委会审议并通过将政府支出责任纳入财政预算的决议。预算作为一种具有法律效力的文件，它的制定过程是一种立法过程，必须遵照特定的立法程序，用法律加以保障。在我国，未经人大审查批准的预算只是预算草案，不具备法律效力，亦不是严格意义上的政府收支计划。我国地方各级政府有预算提案权，地方预算的批准权力属于地方各级人大。
根据《中华人民共和国预算法》（于十二届全国人大常委会第十次会议表决通过并将自2015年1月1日起施行）的规定，人大对政府预算审查批准的法定程序主要为：各级政府在本级人大开会时，向大会作关于预算草案的报告，各级人代会对政府预算草案进行审议，各级人大财政经济委员会（根据2018年中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》的要求，组建全国人大社会建设委员会，整合全国人大内务司法委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会的相关职责，组建全国人大社会建设委员会，作为全国人大专门委员会。各地区各部门结合实际认真贯彻执行。）或者有关专门委员会应当在本级人大召开期间向大会提交政府预算草案的审查报告，各级人代会可以批准政府预算草案，亦可以作出修改的决议。由于PPP项目合作期较长，一般是10至30年，而地方预算是经法定程序批准的地方各级政府的年度财政收支计划。因此，社会资本方需要注意，在项目运营期内，每年的政府支出责任均应纳入地方政府年度财政支付预算的计划编制内。
（四）政府财政投资评审中心对项目投资预算审查通过。财政投资评审是财政部门对财政性投资项目的工程概、预算和竣工决（结）算以及一些财政性专项资金进行评估与审核的活动。财政投资评审的法律依据主要要为我国《预算法》和财政部印发的《财政投资评审管理规定》（财建〔2009〕648号），其中，《预算法》第71条规定：“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行；并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。”
财政投资评审业务由财政部门委托其所属财政投资评审机构，或经财政部门认可的有资质的社会中介机构（以下简称“财政投资评审机构”）进行。财政投资评审的程序主要为：
1. 财政部门选择确定评审（或核查，下同）项目，对项目主管部门及财政投资评审机构下达委托评审文件；
2. 项目主管部门通知项目建设（或代建，下同）单位配合评审工作；
3. 财政投资评审机构按委托评审文件及有关规定实施评审，形成初步评审意见，在与项目建设单位进行充分沟通的基础上形成评审意见；
4. 项目建设单位对评审意见签署书面反馈意见；
5. 财政投资评审机构向委托评审任务的财政部门报送评审报告；
6. 财政部门审核批复（批转）财政投资评审机构报送的评审报告，并会同有关部门对评审意见作出处理决定；
7. 项目主管部门督促项目建设单位按照财政部门的批复（批转）文件及处理决定执行和整改。
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