中国投资协会2018PPP年会

我们今天下午讨论的主题是“如何做到PPP的规范有序发展”。大家都有同样的感觉，现在PPP规范的手段让大家迷失了方向。首先由济邦的张燎总做一个引导发言。张燎总为了留更多的时间给各位，把发言时间从15分钟压缩到8分钟，下面大家欢迎。    

我的题目是“规范发展是PPP稳步推进的必由之路”。PPP的规范发展，说到底是PPP在过去将近四年的快速发展之后，大家冷静下来、沉淀下来，觉得规范发展这条路才是一条可持续的路。

为什么PPP会有这样的起伏变化？去年底行业调整之后，微信群、朋友圈里面都在讨论行业发展到什么阶段，这里用到的曲线是由一家咨询公司（Gartner）的行业发展曲线。我对比了一下，我们现在大约处于第三往第四个阶段演变过程中，（盘整）还有相对比较长的持续期。我个人的估计，第三到第四个阶段，可能随着今年年底几个重要文件的发布，格局会更清楚。但总体上这根曲线给大家的一个印象，就是它（行业转段）不像我们去年11月提出来的：“从起飞转平飞”那么简单——稳定在8000米，那很美。后来事实上我们发现掉到2000米了。因此，经过2018年业务的发展，大家在做各自业务的时候都有体会了：冬天还没有过去。

何为“规范发展”？这个话题也是经历各种各样的讨论，每人都有自己的看法，这很正常。我自己的观点有四个方面：制度建设上规范、工作流程上规范、履约监管上规范、方案设计上规范。时间原因，我不一一展开。

过去的高速发展中，大家经常吐槽一些不规范或者说“失范”的问题，到底是由哪些原因引起的呢？PPP的失范，跟其他行业的不规范也是类似的，跟我们的民族性、商业文化、体制等原因是密切相关的。如果我们单纯从现象本身去分析，我认为是不会奏效的。比如说社会资本零回报去拿项目，我们吐槽是恶性竞争。但是，我们要看到最根本的原因。制度下一步设计和改进的时候，还要着重解决这些根本的问题，从更深层透视这些现象背后的原因，由此抓住这些真正的症结予以克服和解决。当然，难度肯定是不小的。

为了克服这些问题，我提出来规范发展要注意“三心”：初心、耐心、精心。分别对应着我们PPP要做成功的关键要素：

初心：不要把PPP看成是万能良药，什么都能解决，它的效果是有限的。但是我们对这些有限的效果，我们经常容易迷失，泛化和扭曲都是忘记初心。

耐心：我们做任何一件事情，包括推行公共服务和基础设施领域的PPP，不要易喜易悲，要有耐心，在压力之下保持宠辱不惊的心态，是保持耐心的一个重要修炼。

精心：专业主义精神。如果没有专业主义精神，仅仅把这个作为商业上挣点钱，投资商拿几个项目、金融机构放几笔贷款，都是把它看得太浅了。专业主义精神是我们做好事业的非常重要的基础。

最后讲讲PPP规范发展的重点和难点，有四个方面：

第一，项目储备和筛选。目前存在重大的制度缺陷，使得我们口子没有扎紧，使得后期可能消耗我们大量资源的劣质项目挤进来了，泥沙俱下，影响投资者的判断。

第二，社会资本专业运营能力培育。知易行难。应该在市场冷静期练本领、练真功夫。社会资本专业运营能力的培育，我认为还很不够。

第三，咨询机构能力与自律。咨询机构应该鼓励上一定规模；给予专业人员丰厚待遇；应该鼓励尽快成立行业自律、自治的行业协会，散沙一盘肯定搞不好，这很重要。

第四，金融机构的主动管理能力培育，包括对于资产全生命周期的管理、价值挖掘，不仅仅靠简单担保文化发展资产业务。

我的发言就到这儿，欢迎大家猛烈开火，谢谢各位！

刚才张总说的观点都对，但都是没有太大用处的。因为大多问题过去几年大家都提了很多了，没有什么用。前两周在南京PPP咨询机构论坛上，我主要是对咨询机构提出一些要理解PPP本源、坚持专业性的观点，今天就说一点有些人听了不太高兴的话。比如说做PPP到底是听财政的还是听发改的，年底PPP条例出来大家不要期望太高，一是因为级别比法律低，二是能不能让发改、财政和其他的相关部委真正联合，我觉得这是非常重要的。在地方上，我觉得组织结构最重要，光靠实施机构是很难做好PPP的，建议最好是主管的县长或者市长牵头，所有相关职能部门的局长或副局长带一两个兵，这些兵就是具体干活的工作小组，不懂PPP可以请咨询，他们来自不同的部门，跟咨询一起，把很多协调的问题都解决了。如果不同部门之间有重大争议这些兵解决不了，就找县长市长局长们的领导小组去协调拍板。对咨询而言，就比较容易去坚持专业性，让咨询和社会资本去协调政府很难的。

这种联席制度的建立，可能还不够，毕竟这些官员和兵还不是专家，因此，还得有懂PPP的PPP中心，但不管中央还是地方，不能仅建在财政部等某个职能部门下面，应该建立在人民政府之下；如果没法建立在人民政府下面的PPP中心，就一定要有前面我说的这个联席制度。去年下半年起很多地方政府还是招PPP大咨询。其实最早是西北某市的一个市通过一个经济学家找我，他说这么多政府职能部门都要上项目，他们不很懂PPP，我也不懂，而且都是我的下属，上和下谁的项目我都没法弄，将来组织上提拔我还要征求他们的意见。所以我想找一个德高望重的、专业水平比较高的专家，帮我市里把关PPP项目、协调各职能部门，一年给一两百万的年薪也可以，但要常驻我这里。这个就是大咨询，他当时希望我能挑头带几个人去，我说清华不会同意，而且我的价值观也不在做这些。

另一个问题，中央部委一个文件出来以后，很多人都不完全理解文件的内涵，所以就造成一堆的律师和咨询师的解读，但有的是过度解读甚至是错误解读。连发改委和财政部的官员都说过他们有的地方是瞎解读，我起草文件的时候都没有这个意思。因此，我想如果任何一个部委出台一个文件，是经过联席制度，而且文件发布后马上有记者招待会，由起草的官员解读，大家对政策的理解就会准确很多。

有一次一个律师问我，这个PPP项目这么做行不行？我根据我对PPP的理论和PPP政策的理解，有的我说不行，有的我说理论上行，但是从政策上可能不行，我建议他去问财政局主管PPP的官员，如果财政局不懂，就问财政厅，财政厅不懂就问财政部。律师说财政局长就在我边上，他问财政厅，厅里也不懂或不回答，他又够不到财政部，故问我给政府法律咨询的，但我也没有十足把握，所以问你，局长说，如果王老师说行他就这么做，如果王老师说不行，他就不做。这是真事，因为PPP太复杂，政府出的政策又多，不同部委文件还有不同，作为律师，他对政策的理解也很难准确。张燎和我主要参与过特许经营法（征求意见稿）的起草，确实发现有些人在解读时，我们起草的时候根本没有他解读的这个意思。

在这里有一个问题，就是说在我们立法过程中，王守清老师提到年底出的这个条例，大家不要有太高期望，因为征求意见稿大家已经看过并提出过各自的修改意见了。虽然最近我们都没有被叫去再提出什么意见，我个人预判这个条例出来以后，不会对原有的文本整个体例上有更多根本性的改动，可能仍就停留在部门协调的层面上。如果这样并没有实现通过PPP立法本身要解决的问题，那就是要解决我用什么样的法律调整什么样主体之间法律关系、适用什么样客体、解决什么问题的立法目的。当然，如果条例出台为了解决两个甚至几个行政部门之间，如何去对一个事物进行多头管理的问题。如果能有明确的规定解决好这个问题，也是善莫大焉的。如果不能解决好，可能又会有误导、误读。因此从这个角度讲，在立法过程中非政府部门的法律人高度深度参与是非常必要的，因为我们特别忌讳部门立法过程中的立法者或者起草者是有利益取向的，会坐在自己的位置上想自己的事情，跳不出自己的一亩三分地的问题，这是大家所一直诟病的。如何在PPP立法讨论之处那样坚持开门立法，前两年的PPP立法实践其实（我们）看到一个很好的现象，各部门都很开放，请各类专家参与讨论。但现在如果是走到最后程序，希望还是要坚持下去。

第一个关系是PPP到底是民事法律关系还是行政法律关系的问题。这个是一定要说清楚，至少在条例里面说清楚。过去有的专家建议就法律关系属性问题可以先搁置一下，以后通过实践慢慢解决。其实这个问题不解决，我感觉是我们PPP面临的泛化或异化的一个主要原因。不解决这样的法律性质问题，大家就不可能在交易框架、PPP整个结构中，去认清每个主体在交易过程中的法律定位是什么。对于社会资本方，我到底是跟从的地位？还是商业行为的交易对手、具有平等议价的地位？为什么有的时候我们去跟企业讨论，说政府那么要求。我说你们换一个思维考虑一下，你是这个平等交易的谈判对方，政府现在是需求你投资帮他做他要做的事情，你现在传统性思维还要听从他，你就是自认了你是一个行政指令的跟随者。要分清楚PPP是市场主导型的业务还是政府主导型的业务。虽然PPP是由政府来发起、监管和承担最终提供公共服务的责任，但是PPP所有过程中，都是一个市场主导性的，从它的投资、融资、建设、运营结构全都是市场性的。

第二个关系，要分清楚PPP在今天的中国，到底是用于解决投融资体制改革的问题，还是解决政府财政资金使用效率和供给能力的问题？我觉得可以主辅附带，但不太可能两个方面都作为主要解决的问题而兼顾。

第三个关系，关于政府各个角色的关系问题。政府的运动员和裁判员的角色怎么区分。刚才守清考量提出联席会议制度，但是联席会议能不能解决运动员和裁判员角色混同的问题？我觉得解决不了。未来承担PPP项目监管责任的政府机关，一定要和实施机构有根本性分割。从组织机构上、财政编制上、行政隶属上一定要分割。没有分割，职能混淆，不可能创造公平市场，不可能给投资人带来一个公平的竞争环境。儿子和侄子的关系，没有办法解决。也许我这个观点不太合适，大家可以讨论。

第四，法律和政策的关系。近些年所有有关PPP也好、特许经营权也好，包括投资体制改革的相关规定，都还停留在政策层面，政府投资条例还没有出台，PPP条例也没有出台，5号令也只是各部门联合发的一个部门规章，没有上到法律层面。当然，政策性好处就是灵活，因应时局变化调整。不足就是随意性太大。如果不能通过法律的制度性的规范，确定PPP各个主体的权利义务关系，还是依赖于政府的各项政策规定、指引，我们今天所面临的窘境或者市场冷静也好，都是不得已的而面临的一种局面。因为政策制定是没有经过严格的法律立法程序的，起草人的意思主导性非常明显，受限于个人的认识局限、思想边界所产生的东西，在没有经过充分与完整，加之民主的科学的程序，普遍适用性就比较差。此外，对于一个事务同样的前后文件，最后因为有不同的意思表达的需要，强调的重点也不同，而且由于我们政策制定的目的，往往很多都是源于要解决某一个即时性问题而做的安排，这样就让人误读和错读了。因此就法律与政策的关系，在PPP已经实施了这么多年以后，基于我们这么多年的政策所要解决的不同问题以及问题的不同方面的实践，急需把这些政策归纳总结上升为适用于整个社会管理的法律制度来进行规范。

这四大关系抛出来，供大家批判，谢谢。

刚才燎总引导发言时PPT表达了，他认为现阶段是处于PPP行业泡沫破灭以后的低谷期，我想在座的各位和我一样，对目前不是PPP行业高峰应有共识。这个低谷期多长时间会结束？燎总预计要到2019年下半年。我对这个时点是否就可以达到燎总所说的复苏期持有不同的观点，但这不影响我对他刚刚所说的对形势的整体判断。

PPP行业为什么会陷入低谷？我认为首要原因是因为运动化的开展PPP。 PPP的初衷，包括体系设计，一开始基本的理念都是非常好的。可惜，我们各部门看到以后都觉得不错，市场也觉得不错，导致运动化的去搞PPP，一下子就过热了。PPP行业的问题，基本上也反映了国内其他行业共性的问题，就是重量不重质，同质化严重。我们咨询行业、咨询机构的从业者，可以扪心自问，到底为PPP投入了多少？对于咨询成果，只是简单复制，还是时有创新，有没有因地制宜的为项目量身定做去设计交易结构、提交咨询成果？

其次，我认为PPP项目的实施有流于形式的趋势。比如PPP项目的物有所值评价和财政承受能力论证，是2014年以来PPP新措施中较出彩的部分，但实务中，由于不少实施方案里对项目范围、边界规定的不明确，还有其他各种原因，导致很多项目的财务测算缺乏依据，但是为了满足入库的形式上需要，就是凑数字也要凑上去。而我们的实施、监管部门，目前大部分只能做到形式审查，没有时间对项目做实质性审查，当然也不排除有的地区没有能力去实质性审查，这样一案两评就稀里糊涂的通过专家评审，然后项目入库了。PPP行业目前的现状是，形式上具备了，但是实质上并没有达到应有的标准，没有满足行业真正需求。

第二个想法，PPP到现在快四年了，现在有一个问题必须要官方给个明确说法，到底PPP跟隐性负债什么关系？尤其是政府付费类PPP项目跟隐性负债的关系？客观上地方政府需求的PPP项目没有经营机制的还是占比不少。现在政府付费类PPP项目的贷款是严控的，为什么？金融机构担心贷款以后项目被认定为隐性债务，就涉及到责任的问题了。这个问题不明确的话，后面政府再推政府付费项目很难。因此若后续我们还需要推行政府付费类PPP项目，则需要相关部门明确政府付费类PPP项目什么情况下不是隐性负债（含糊的以合规与不合规表述，实务中难以把握），比如说只要是入库的政府付费项目，不算隐性负债。现在老是在模糊状态，大家做还是不做，老是处于抉择当中。

第三个方面，当前PPP合同条款约定对“合作共赢，合理分摊风险”理念体现还不够，可能对签约后顺利履约有影响

现在整个实施过程中，社会资本还是处于弱势地位。现在新规则的PPP发展了四年，虽然财政部、发改委，包括前不久中国招标投标协会各自发布了示范文本，但都还比较原则，每个项目还得填空，也就需要合同谈判过程。

比如说现在PPP项目融资是个关键，所以合同里都会有融资交割条款，大部分合同写着是PPP合同签订以后多少天社会资本负责完成，比如60天或者3个月等等；但是PPP项目的融资交割里面有一个很关键的就是满足项目融资的项目手续。现在很多手续是后置的，项目中标以前很多手续没有，需待中标后逐步完善，比如说建设用地指标、征地拆迁等。只有政府方主导完成这些工作，才是效率最高、成本最低的。而现在合同这样约定后，也就是政府方未能完成相应的手续办理，会引起社会资本的违约发生。

再比如2015年、2016年有些项目固定利率项目，当时大家对利率市场化提得比较多，不少人认为利率还会下行，但是现在谁还说这个话呢？谁也没办法预料10年、20年以后的情况。等到未来假如我们真的市场利率波动很大的话，社会资本继续履约难度就会很大。看起来这个协议，签约时对政府方很有利锁定了利率风险，但是这类风险分摊不合理的条款，不一定对后续履约有利。

还有包括现在PPP项目公司的税收。现在有些合同里边可能就这么个约定“社会资本（项目公司）需依法缴税”，但现在国家层面、各地对怎么计税并不明确，若未来最终执行的计税规则出现较大分歧，可能也会影响履约。

第四，再呼吁一下，在PPP领域里一定要重视“非并表融资”，否则PPP模式可持续发展难以实现。非并表融资的前提是需要对项目公司的控制权进行一定的安排，也就需要项目公司股权多元化，虽然项目融资是社会资本的责任，但要实现“非并表融资”，还是离不开国家政策的支持，还有政府方的理解与配合。由于后面还有专门讨论PPP项目融资的安排，我就不再展开。

第一，我可能不太同意守清老师偏悲观的论调，认为PPP条例没有什么用

第二，为什么以前低价、粗制滥造的现象频频，我认为是项目太多，竞争还处于早期靠价格竞争的低级阶段。换句话说，在座的各位，包括咨询公司、投资公司、基金，有一部分要在这个严冬中被冻死，质量要上来，这个行业才能可持续下去，更可能接近规范。企图重新让行情回到2015、2016年，把火烧起来，重新到98度，我觉得已经不可能了。未来基建的一部分适合做PPP的，才可能往那个方向去推。然后把立法做好，我们至少有一个共识。

第二，我认为零回报率的话，不是乱象，反而可能成为中国PPP市场化的典型案例。为什么这么说呢？因为这个项目就是我做的。

我认为PPP的三个P中，第一，政府专业性和对PPP认知不够。第二，社会资本现在能力不够。第三，合作的项目质量不够。既然PPP三个P都有问题，我认为PPP问题的解决在于PPP行业的改革。大家不要就问题讨论问题，10%是合理的吗？有的政府10%都多，有的政府10%是不够的。如果从PPP行业的改革来说，专家有没有好意见？或者我建议下一步开一个PPP改革论坛。希望专家回答一下关于PPP改革如何改？