焦小平谈PPP发展：
要统一顶层设计、加快国际化进程等
9月18日至20日，第12届夏季达沃斯论坛在天津举办。本次大会以“在第四次工业革命中打造创新型社会”为主题，凤凰网财经全程报道。
“PPP项目大多是服务周期几十年的基础设施，政府支出责任覆盖项目全生命周期，从实现财政负担代际公平角度来讲，它是一种科学的可持续性预算支出安排，不属于政府隐性债务，”财政部PPP中心主任焦小平在会议期间接受凤凰网财经独家专访时表示。
“从财政的角度来看，PPP本身就是一项积极财政政策。但是，PPP不是传统的政府投资模式，主要是通过机制改革创新，放宽准入，引进竞争机制，吸引社会资本优化增加供给，实现公共服务供给提质增效。”焦小平表示。
谈到下一步将如何规范和发展PPP，焦小平表示：
统一顶层设计，出台《PPP条例》；
从政府部门、社会资本和金融机构等三个层面加强风险管理；
清理存量，优化增量，深化细化规范管理；
升级信息平台，加大公开透明度建设，提高服务市场和公众的能力；
加快国际化进程，加强政策、市场互鉴互通，服务‘一带一路’倡议。
问：
近日，财政部向各省财政部门发出了《关于规范推进政府与社会资本合作（PPP）工作的实施意见（征求意见稿）》。该征求意见稿明确指出，规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务。那么，如何做好界定？您预计这会对行业带来什么影响？
焦小平：
PPP项目大多是服务周期几十年的基础设施，规范的PPP项目政府支出责任覆盖项目全生命周期，从实现财政负担代际公平角度来讲，它是一种科学的可持续性预算支出安排，不属于政府隐性债务。
PPP是一项以供给侧结构改革为主，以需求拉动为辅的政策机制。从需求侧来讲，PPP项目政府支出责任管理有总量控制限额“阀门”。
所以说，我国PPP项目政府支出责任实行10%限额政策，是一种谨慎的制度安排，是有度可控的积极财政政策。
这里要特别强调的是，在10%限额以内的、规范的PPP项目的政府支出责任不是政府隐性债务，但是，不规范的、超限项目的政府支出责任应纳入政府隐性债务管理。
问：
7月31日政治局会议提出“加大基础设施领域补短板力度”。PPP政策的调整是否和积极财政政策定调有关？
焦小平：
刚刚已经讲到，从财政的角度来看，PPP本身就是一项积极财政政策。但是，PPP不是传统的政府投资模式，主要是通过机制改革创新，放宽准入，引进竞争机制，吸引社会资本优化增加供给，实现公共服务供给提质增效。
问：
关于PPP的10%红线问题，这次的征求意见稿仍未变动。目前，地方到达“10%天花板”的情况是怎样的？当前PPP行业整体面临的问题是什么？
焦小平：
根据财政部项目管理库的统计结果，已完成采购的6万亿PPP项目以省为单位来考核，目前各省的政府支出责任最高的年份也低于3%，完全处于安全线内。从今年七月起，我中心已对库内项目政府支出责任动态监控预警。我们有信心，通过利用现代信息技术，如区块链、人工智能和云计算等，对所有在库项目实现动态监测，确保不出现超限风险。
自2014年开始推进新一轮PPP改革以来，当前PPP面临的主要问题是异化泛化不规范发展及由此引发的相关风险。泛化问题主要表现在概念泛化和部门分工分治；异化问题主要表现在PPP被简单作为一种政府融资工具，合作主体间没有实现合理风险分配，仍然存在政府变相兜底、承担所有风险的情况。
目前来看，PPP不规范发展诱发的风险主要体现在三个方面：个别县（区）超政府支出责任限额、企业融资杠杆高和金融机构风险分担不合理等。截止8月底，全国只有14个县（区）超过10%限额，这些县区已停止新项目入库。
问：
未来将采取什么措施规范PPP的发展？
一是统一顶层设计，预计今年内出台《PPP条例》；
二是三管齐下控风险，包括政府部门、社会资本和金融机构等三个层面；
三是清理存量、优化增量，深化细化规范管理；
四是升级信息平台，加大公开透明度建设，提高服务市场和公众的能力；
五是加快国际化进程，加强政策、市场互鉴互通，服务‘一带一路’倡议。
问：
征求意见稿还提出对PPP加大政策支持力度，首先是鼓励外资和民资参与，在中央预算内资金安排、PPP基金投资时对民企参与项目优先支持。那么，目前社会资本、外资的参与积极性如何？
焦小平：
民营企业参与情况，这里有一个小样本可供参考：3812个已采购的项目共涉及社会资本6145家，其中民营独资和控股企业2230家、占比37%，民营企业参与的项目投资共计2.1万亿元、占34%。
因为PPP市场刚刚大规模开放，民营企业现阶段参与度稍低是个正常现象。从长期来看，民营企业的参与率会逐步提高。对外资来讲，PPP市场是开放的，我们欢迎国际资本进入中国PPP市场。就目前现状来说，外资的确占比较低。
主要原因有两个：一是中国企业在基础设施领域已具有全球竞争力，二是中国社会资本平均投资收益率要低于欧美发达国家。
问：
今年是改革开放40年，作为见证者，您的最大感受是什么？
焦小平：
从我的角度看，改革开放释放出巨大的活力，使中国经济能够保持40年的增长，人民生活水平得到很大提高，人民的获得感和幸福感真真切切；中国已成为世界第二大经济体，国际地位显著提高，中华民族伟大复兴正在付诸实践。
问：
您认为，中国改革尤其是在财政体制改革方面的主要动力是什么？
焦小平：
首先是释放社会活力，推动经济高质量增长，增加财政收入，满足人们日益增长的公共服务需求，特别是要兜住基本公共服务的底线。二是调节收入分配、维护社会公平、促进社会稳定，特别是在减少贫困、缩小贫富差距等方面要发挥积极作用。三是优化资源配置，优化发展环境，建立统一市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用并更好发挥政府作用。
问：
未来，面临新一轮改革开放，在财政体制改革和投融资制度改革方面，您有什么建议？PPP等新型投融资模式，未来是否有新的变革或创新？
焦小平：
自十八届三中全会以来，中国启动新一轮经济体制改革，坚持依法治国，发挥市场在资源配置中的决定性作用并更好发挥政府作用，推动国家治理现代化，实现高质量、可持续发展。财政体制改革要紧紧围绕这个基本任务展开。具体来说就是按照《预算法》的要求，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，用好纳税人的每一分钱。
PPP作为一种创新的公共服务供给模式，未来PPP的创新方向是进一步转变政府职能，深化“放管服”改革，充分释放市场创新活力，建立一个统一、规范、高效、透明的市场，推进质量变革、效率变革和动力变革，实现共建、共治、共享发展。
“修枝剪叶”让PPP质量更好
近几年，我国PPP工作取得了明显进展，但同时也出现了“鱼目混珠”等不规范问题，累积了一些隐性风险。财政部以“组合拳”着力推进PPP规范发展，有效改善了PPP市场环境，增强了参与各方的信心。通过“修枝剪叶”，狠抓规范发展，我国PPP之“树”将迎来健康生长新阶段。
财政部近期发布的数据显示，截至9月中旬，各地累计清理政府和社会资本合作（PPP）退库项目2148个，涉及投资额2.5万亿元。与此同时，前3批PPP示范项目整改工作也在顺利进行。多位业内专家认为，通过“修枝剪叶”，狠抓规范发展，我国PPP之“树”迎来健康生长新阶段。
示范项目“能进能出”
“2017年年底以来，财政部结合防风险和地方政府债务管理等工作，集中核查了前3批示范项目，对173个进行了分类处置，其中89个要求限期整改。”据财政部有关负责人介绍，目前已有77个按要求完成整改，完成率达86.5%；6个项目正在落实整改措施或优化整改方案；2个项目因程序不合规被调出示范项目名单；4个项目因不再继续采用PPP模式实施或不符合PPP模式要求被调出示范项目名单，并清退全国PPP综合信息平台项目库。
统计显示，前3批示范项目实际入选752个项目、投资额1.98万亿元，经过日常督导和此次集中清理，截至2018年7月底，前3批示范项目为612个，投资额1.46万亿元，覆盖31个地区和19个行业，已实现前3批示范项目全落地。其中，累计已开工351个项目、投资额7251亿元，开工率57.4%。
中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春接受经济日报记者采访时表示，规范推进PPP项目是财政部贯彻落实党中央、国务院关于打赢三大攻坚战重要决策部署的一项具体举措。从此次前3批PPP示范项目整改情况来看，对173个项目分类处置，其中89个限期整改，表明项目进一步规范透明，刹住了引发隐性债务的歪风。
“清理后，示范库中有基本公共服务领域项目115个，开工率49.6%，增加了优化改善公共服务供给，推动基本公共服务均等化，以创新发展的理念助力贫困地区脱贫攻坚。”孟春说。此外，清理后生态环保领域项目162个，开工率57.4%，把“绿水青山就是金山银山”的理念落到了实处。
财政部有关负责人表示，将继续加强督导力度，引导地方建立定期自查机制的同时，多举措齐下开展滚动核查和绩效评估，坚持并完善“能进能出”管理机制，利用PPP综合信息平台，实时监测项目运行、合同履行和项目公司财务状况，实现风险早预警、早防控。
同时，财政部也将不断创新PPP示范项目的管理方式。据了解，财政部将充分利用大数据、人工智能、云计算、区块链等信息技术，建立跨地域、全行业、穿透行政层级、全生命周期管理的大数据监管服务平台，实现项目信息真实透明、动态监管。
以“组合拳”抓规范发展
“近几年，我国PPP工作取得了明显进展，但同时也出现了‘鱼目混珠’等不规范问题，累积了一些隐性风险，必须下决心尽快排查清理。”孟春表示，近年来财政部等相关部委持续推进PPP规范创新，目标不变、力度不减、劲头不松，通过一系列法律、法规、政策、标准、合同等，有效地改善了PPP市场环境，增强了参与各方的信心。
据了解，2017年下半年以来，财政部以“组合拳”着力推进PPP规范发展。比如，统一新项目入库标准，集中清理“僵尸”项目和违规项目，遏制泛化滥用现象；规范国有金融企业参与PPP项目融资行为，确保项目资本金来源合法合规；分析全国PPP项目财政承受能力情况，启用PPP项目财政支出责任监测预警系统等。
在加强示范引领方面，财政部会同18个部委推出第四批396个PPP示范项目，涉及投资额7588亿元；会同发展改革委推选27个市县作为2017年度推广PPP工作有力市县，国务院办公厅对这27个市县给予了表扬激励。此外，利用APEC、金砖、世行、亚行、亚投行等多边机制，推进PPP国际交流合作，服务“一带一路”建设。
除了规范PPP管理库，财政部还清退处理了连续12个月未更新业绩的PPP咨询机构库入库机构，将22家机构清退出机构库，两年内不得重新入库。
“清理、清退是为了PPP规范发展，而不是叫停PPP。为进一步做好PPP项目，应着力抓好筛选项目、确保公平竞争、提升PPP项目运营能力、严格债务管理、规范融资行为等多项工作。”孟春说。
根据财政部统计，今年二季度全国PPP综合信息平台项目管理库共清退项目856个、涉及投资额9569亿元，在库项目质量有所提高。同时，二季度管理库新增入库项目1185个、投资额14249亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团，表明PPP在全国各地继续平稳推进。
“PPP作为中央确定的一项长期系统改革，不可能一蹴而就，也绝不会半途而废，必将在规范中发展，在发展中创新，达到推动国家治理现代化、牵引行政财政投融资改革、实现物有所值的目的。”孟春说。
加强创新激活PPP能量
财政部PPP中心主任焦小平日前表示，PPP模式是一种以市场机制为主导的创新的、充分利用政府市场两种资源、以提质增效为目标的公共产品供给模式。PPP是政府市场合作的创新解决方案，既能解决基础设施供给不足，又能提高供给质量和效率。
今年以来，各地立足自身实际拿出实招，推动PPP进一步规范、创新发展。比如，有的地方加大奖补力度。2018年至2020年，福建省对推广PPP模式操作规范、成效明显、社会资本参与度较高的市、县（区）给予奖补，排名前两位的每个设区市（含平潭综合实验区）给予500万元奖励，排名前10位的每个县（市、区）给予300万元奖励。
当前，各地不断积极鼓励民营企业参与PPP项目建设。比如，山西省临汾市纳入财政部管理库的13个落地项目中，民营企业作为社会资本方参与的项目有6个，占比46%。9月18日召开的国务院常务会议提出，有序推进政府与社会资本合作项目，积极吸引民间资本参与建设。
PPP在基础设施、公共服务、脱贫攻坚等领域不断释放能量。比如，江苏运用PPP支持苏北地区农村住房条件改善。截至目前，苏北地区共有相关领域入库PPP项目29个，总投资278.76亿元。其中，有14个项目已落地实施，总投资100.17亿元。“通过PPP模式，不仅提供了农村住房资金来源，更重要的是充分发挥社会资本在建设、运营、维护等方面的专业优势，使得农民群众享受到了更好的公共服务。”江苏省财政厅有关负责人介绍。
再如，内蒙古赤峰市巴林右旗生态保护（苜蓿草种植）项目，总投资约2亿元，入选第四批财政部示范项目。项目建成后，将形成5万亩苜蓿草种植基地，有效促进农牧民增产增收。
来源：经济日报·中国经济网 记者：董碧娟 编辑：刘凝 校对：张艋
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政府债务发行综合服务
《预算法》强调经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发〔2014〕43号指出要加强地方政府举债融资机制，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
随后财政部出台一系列规范性文件规范和约束地方政府债务发行：财库(2015)83号、财预(2015)225号、财预[2016]155号、财预〔2017〕50号、财预〔2017〕62号、财预〔2017〕89号、财预〔2017〕97号、财预(2018)34号、财预〔2018〕28号、财库(2018)61号、财库(2018)72号、财库〔2018〕68 号等。财库(2018)72号要求加快专项债券发行进度，各地至9月底累计完成新增专项债券发行比例原则上不得低于80%，剩余的发行额度应当主要放在10月份发行。
土地储备、收费公路、棚户区改造等收益专项债的发行需要遵循以上相关规范性文件的要求及地方省厅相关严格要求，根据财预(2018)34号，收益专项债必须披露包含不限于《项目融资平衡方案》（简称“实施方案”）、《财务审计报告》、《财务审计报告》、《法律意见书》、《信用评级报告》等，此外，政府投资项目还必须完成项目立项手续，完成《可行性研究报告》。专项债的发行前期准备工作分别涉及会计师事务所、资产评估事务所、律师事务所、信用评级机构、可研编制机构等多家第三方机构，由于时间紧任务重，选聘引入第三方咨询服务机构牵头协调统筹各单位完成“一方案五报告”的编制工作，并协助完成政府专项债券的报批工作和全过程咨询服务势在必行。事实上，引入第三方咨询服务机构牵头完成申报工作已有很多案例。
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