【研究】干线公路“建养一体化”PPP模式应用研究

干线公路作为连接高速公路和村镇公路的关键通道，承载着大量客货运量，是公路路网的重要组成部分。随着我国社会经济的发展及全面深化改革的推进，各地干线公路得到极大发展，同时也面临建设难、养护难等问题。“建养一体化”PPP模式的推进，为干线公路建养问题的解决提供了较好的途径，能够满足城乡交通服务需求。同时，PPP模式能有效降低施工经费和优化其使用效率，确保“建养一体化”有效运行。

PPP即Public-Private-Partnership，是政府同社会资本的合作，也是公共基础设施运作的重要模式，此模式能够促进民营资本、私营企业同政府的合作，激发其对参与基础设施建设的热情。

（一）基础设施PPP模式

PPP模式主要是指政府在公共服务领域采用竞争性的手段选择具有运营能力、投资能力的社会资本参与公共服务建设，政府按照其绩效评估结果向其支付费用。欧洲发达国家不但在投资建设基础设施方面，如电厂、水厂的建设与管理等，而且在许多非盈利性基础设施建设中，如学校、监狱等设施的建设与管理等，都应用了PPP模式。我国在北京奥运会场馆的建设工程中也应用了PPP模式，并认为该模式的管理方式较好。奥运场馆的建设资金很难依靠其自身来平衡，需要政府的适当投入，以确保项目商业运作的开展。同时，北京市大规模建设的城市铁路也选择了PPP模式，且应用效果同样非常理想。由此可见，PPP模式具有较为广泛的应用范围，且应用效果理想。

（二）公路“建养一体化”

公路“建养一体化”的体制符合农村基础设施建设改革创新的政策导向。交通运输部也提出了农村公路建设、养护、管理和运营等方面的意见。从2017年中央一号文件《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中，提出了深入开展建好、管好、护好、运营好农村公路工作，深化农村公路管养体制改革的新思路。国家明确鼓励对农村公路的发展进行建设养护的机制创新。公路改革的重任一方面是事权与责任相匹配的问题，另一方面是公路交通行政职能和行政机构的改革。这意味着公路交通部门作为决策机构、执行机构，将更加突出其公益性和执行力，也意味着公路发展的基本组织框架将发生一些重大的变化。公路管理机构应统筹好存量的公路资产，把现有的公路建设好、管理好、运营好。公路“建养一体化”PPP模式从创新财政资金使用方式开始，实行了公路建设PPP模式政府和社会资本合作，拓宽了公路基础设施投融资渠道。

公路交通是政府提供公共服务的重要领域之一。交通运输部印发的《“十三五”公路养护管理发展纲要》重点提及，加大普通国省道改造力度。2014年，国家发改委、财政部、住建部、交通运输部等多部委相继出台一系列政策，鼓励社会资本积极参与公共基础设施建设及其PPP模式。与其他模式相比，PPP模式主要侧重于风险共担、运营及可参与周期三方面。特别在公路基础设施、公用事业等领域，多倾向采用政府和社会资本合作PPP模式，旨在利用社会资金和力量，进行市（县）际区域低等级路段升级改造，构筑省辖市与下辖县、相邻县之间的交通联系，推进国省道城镇过境段改造，促进干线公路与城市干道的有机衔接。

（一）风险与收益对等原则

风险合理分配是PPP模式的基本特征之一。随着公路建设PPP模式的不断深化，参与各方将愈加重视PPP项目风险的识别和管控，PPP公私营合作模式将致力于风险与收益对等原则，督促项目合作方履约守信，强化契约精神。基于干线公路PPP项目应按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，确定风险分配基本框架。按照国家发改委、财政部、住建部、交通运输部等相关文件及政策要求，鼓励应用PPP模式的最根本的原则是实现风险与收益对等，将项目风险合理分配在社会资本和政府之间。理论上，社会资本承担运营风险和项目建设，政府承担最低需求及政策、法律调整的风险，对于不可抗力，如自然灾害等风险则由双方共同承担。按照此风险承担机制，基本明确了社会资本与政府合作中双方的权、责、利的划分。也就是说，社会投资人需要对项目建设、投融资及运营负主要责任，并享有其相应收益。在融资及投资阶段，政府授权其平台专业企业参与该项目的部分股份，以监管此项目的建设及运营，并确保其基本收益。

（二）运营与管理规范原则

公路建设是政府提供公共服务的重要领域。推广PPP模式的另一重要原则就是运营与管理规范。通常情况下，社会资本参与基础设施建设项目的管理模式中，不论是BT（建设—移交）模式还是竞争性承包模式，社会资本多是在建设环节充分发挥作用，而项目完工后的运营则由政府部门管理及组织，由其所属专业平台企业实施运营。但在PPP模式下，对社会资本参与基础设施建设的重要性及其参与周期等都进行了明确规定。也就是说，社会投资者参与整个项目的建设及运营周期。这样，既符合政府职责定位需求，又能改变政府在基础设施建设项目及管理中既是裁判员又是运动员的身份，从而使基础设施建设及管理更加合理和规范。此外，不管是项目建设过程还是其运营的整个生命周期中，社会资本都可以充分发挥其技术、资金及管理的优势参与其中，以实现项目经济效益的最大化。

（三）运营管理创新与融资创新原则

围绕PPP的探索创新很多。公路PPP基金的一个重要任务，是不断规范PPP运作模式，实现公路建设PPP模式的可持续健康发展。《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建〔2015〕111号）强调要创新公路投融资模式，社会投资者按照市场化原则出资，独自或与政府指定机构共同成立项目公司建设和运营收费公路项目，政府要逐步从“补建设”向“补运营”转变，以项目运营绩效评价结果为依据，适时对价格和补贴进行调整，支持社会资本参与收费公路建设运营，提高财政支出的引导和带动作用，拓宽社会资本发展空间，有效释放市场活力。公路部门为积极稳妥、规范有序地推进交通运输领域政府购买服务工作，发挥市场在资源配置中的决定作用，积极开展政府和社会资本合作PPP模式，通过采用BOT（建设—经营—移交），可与EPC（Engineering-Purchase-Construction，建设工程总承包）模式相结合，或者采取与ABS（Asset Backed Securitization，资产证券化）相结合，体现运营管理创新与融资创新。

干线公路的畅达促进物流业和电商发展，成为城镇化建设的加速引擎。然而，在干线公路发展缺乏动力的状况下，若要实现其持续发展则需不断创新机制和激发起发展活力，进而强化其经济发展动力。为此，必须推行干线公路“建养一体化”PPP模式，统筹考虑，优化公路设计、网络、养护、施工及管理等，确保各环节有效衔接及融合起来，不断创新公路建设投资融资体系、建设管理体系、建养技术机制等，以实现经济效益、社会效益及环境效益的最大化。

（一）“建养一体化”PPP模式的实现前提

干线公路“建养一体化”PPP模式的实现，需要上级财政部门对责任主体及县域道路进行科学规划，并依据道路环境来设计和规范其标识线及构建规范的服务监管体系。鉴于国道省道干线公路建设项目投资大、涉及面广，仅靠当地自身经济发展难以支撑，需要财政进一步加大投入。选择“建养一体化”PPP模式可以达到分散风险，提高收益的目的。例如，由政府选择的公路公司承担项目地公路建设项目的PPP模式资金筹集，总承包施工及交工验收后5年的养护服务工作（含2年质量责任缺陷期养护和3年养护工作），缓解公路建设项目筹资压力。同时，对权责分工进行细化，如将统一招标工作交由交通部门负责，使其代表政府组织和开展相关工作。公路建设项目招投标标的主要是市场运作方案、服务价格和服务质量等，以充分发挥出社会资本作用和实现经济、社会效益的最大化。

（二）“建养一体化”PPP模式的适用范围

对PPP模式“建养一体化”的适用范围进行规范和明确。因国道省道沿线城乡公路有着较大的存量，应对县域内的干线道路进行划分，如其通向居住地、景区、度假山庄、村村通等干线公路。政府在建设公路项目时可以考虑“建养一体化”PPP模式，吸引更多社会资本参与。在许多PPP案例中，建筑工程项目相关资源的综合开发商，往往也以专业投资者身份参与项目公司股权投资。不过，他们出资参股项目的主要目的并不是获取项目稳定运行后的运营收益分红，而是更加看重参股项目带来的自身主业方面的协同综合收益 [6] 。所以，PPP模式还应对“建养一体化”设定合理的合同期限，例如，当前的合同期限设定为13年，也就是建设期3年和养护期10年。在这13年中，社会投资参与者同享有一定的经济收益权利。

（三）建养目标优化和支付能力评估

公路“建养一体化”目标要比乡镇普通公路及市级公路的建养目标高。在划分和设计好公路干线后，对其建养资金进行评估测算。如某县在1600公里干线公路的基础上，经测算得出，13年合同期限总共需要建设资金约26亿元，其中，建设资金8亿元、养护资金18亿元。13年内，有效的资金供给约19亿元，包括省级财政、县级财政等转移支付的资金。通过支付能力评估，计算财政资金为19亿元，需求达到26亿元，资金缺口是7亿元。根据财政资金额、资金需求额及资金缺口额，制定招投标方案提供依据。

（四）“建养一体化”PPP模式方案制定及招标实施

招标方案原设计通过政府付费的“建养一体化”PPP模式进行，在明确绩效考核及产出标准等体系的前提下，将政府付费额作为竞争标的。通过政府每年固定投入的财政资金来撬动公路建设养护合同期间所需的资金供给，国省干线升级改造，着力提高二级及以上高等级公路比重，加快构建覆盖城乡的普通干线公路网络。在实施招标过程中，其标的应为公路建养总需求资金的市场份额，选择服务最好者中标。同时，也可将现有公路干线量作为标的，投标企业自行设计方案，选择价格低且服务好的企业中标；此外，以资金缺口额为标的，在提档升级城乡公路后，其养护管理水平也相应提高，能够有效地推动当地经济的发展。政府支付经费的方式主要为考核，通过社会团体考评、社会第三方考评及专业考评等来实现。

实行“建养一体化”PPP模式是公路改革的全新模式，要求干线公路改革实行多方供应和提质增效。这就必须大力发展公路交通和转变政府职能，同时对资源配置进行优化，引入社会资本来缓解财政压力，以便更好地激发公路市场活力。发展农村交通，必须转变政府职能。尽管“建养一体化”PPP模式仍在探索期，但其在应用中已经发挥出较大的优势，有力地推动了国道省道干线建设及养护的发展，进而推动了城乡经济的发展，缓解了财政支出的压力。