关键词：回报机制 政府付费 可行性缺口补助 使用者付费
一、PPP项目回报机制现状
PPP项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等。社会资本投资基础设施、公用事业等公共服务领域项目，承担项目的建设、运营、维护等工作，并通过特许经营、政府购买服务等方式取得收益是PPP项目回报机制存在的前提和基础，而收入来源及其具体形式与PPP项目经营属性程度直接相关。
表1 PPP项目回报机制类型与收入来源
根据财政部公布数据统计分析，PPP项目三大回报机制发展趋势呈现前期波动较小，2017年第三季度开始出现重大波动。在此之前，政府付费项目、可行性缺口补助项目所占比重缓慢上升，使用者付费项目比重则缓慢下降，但自2017年第三季度开始，使用者付费项目比重出现断崖式下降，可行性缺口补助项目比重快速上升，政府付费项目逐渐呈现下降的趋势。截至2018年6月底，管理库累计使用者付费类项目只有715个，可行性缺口补助类项目达到3,898个，政府付费类项目3,136个。
图1 基于项目数量的三大回报机制趋势
图2 基于项目金额的三大回报机制趋势
由此可见，可行性缺口补助仍是项目最主要的回报机制，政府付费次之，采取使用者付费回报机制却较少。
目前PPP项目三大回报机制所呈现的发展现状，其根本原因在于：一方面是政策引导下的市场表现。针对部分地方在推进政府付费PPP项目运作中出现的一些不规范现象，国家及地方先后出台旨在收紧政府付费类PPP项目的政策，尤其是财办金〔2017〕92号文明确审慎开展政府付费类项目；另一方面是PPP项目具有投资额大、回收周期长等特点，社会资本方在合理分配风险的同时，更倾向于有财政补贴来源的项目。
随着PPP进入规范发展阶段，新形势下深入了解、研究不同回报机制适用的不同类型项目及采取该类回报机制下的项目运作重点，将有助于提高项目的可融资性，增强项目的投资价值，促进项目有效落地。
二、政府付费项目
政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。在政府付费机制下，社会资本承担项目的投资、建设、运维等工作，政府则依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量支付对价，社会资本以此回收项目成本并获得合理收益。
图3 政府付费回报机制
由于政府付费项目的付费主体是政府，而不是最终使用者，因此该回报机制适用于不具有向公众或最终消费用户收费功能的项目，主要包括基础设施类项目和公共服务类项目。
1、基础设施类项目
基建类项目存在投资额大、投资周期长等特点，在PPP兴起前此类项目大部分是由地方政府平台公司通过代建或BT形式建设。由于PPP模式能缓解政府短期财政支出，各地自2014年起普遍采用PPP模式建设运营基础设施项目，这类政府付费项目通常指道路、桥梁、园林、道路绿化等项目。目前基础设施类政府付费项目的发展现状面临着严峻挑战：一方面该类项目占PPP项目比重过高，形成了较高的未来财政支出责任；另一方面其在合作期限上相对较短，且项目运营内容较少，未来如何整合提升项目运营效率是关键。
表2 基建类政府付费项目案例信息
2、公共服务类项目
自从2004年国家颁布《市政公用设施特许经营管理办法》以来，在公共服务领域内推进特许经营已经较为普遍。公共服务类项目通过PPP模式不仅实现了该领域市场化进步，也转变了政府职能，更是提升了项目运营效率，取得了有目共睹的成绩。在PPP模式实践中，政府付费公共服务类项目主要包括污水处理、垃圾处理、农业等项目。
表3 公共服务类政府付费项目案例信息
继92号文颁布后，我国PPP由快速发展阶段进入规范发展时期，地方政府政策密集出台目的在于防范、纠正部分PPP项目存在的问题，而不是完全禁止政府付费项目，对于兼具公益性及运营特性的公共服务类项目应基于一定原则鼓励开展。
原则一：转变政府职能，降低全生命周期成本。PPP模式的本质是通过竞争机制引入社会资本，让专业的人做专业的事，提高公共服务质量和效率。新形势下政府付费项目需要有效提升运营效率，重点是实现全生命周期运营成本的降低，而不单单是获取经营现金流，如环卫一体化、垃圾分类项目。
原则二：科学论证，实现物有所值。物有所值是政府推广和发展PPP模式的根本。政府付费类项目大多为公益性资产，故其判断该类项目物有所值应集中在是否有专业的社会资本方、能否促进项目技术创新或管理创新等方面，再通过信息公开和绩效考核机制等手段实现物有所值。
原则三：合规计算，通过财政承受。财政承受能力论证作为PPP的先决条件，需对政府付费项目政府支出责任进行测算，满足“所有PPP项目的政府支出责任不应超过一般预算财政支出的10%”要求和领域均衡性评估，才能通过财政承受能力论证。
在国家整体投融资体制改革不断深化的背景下，规范化的政府融资渠道逐渐畅通，政府直接融资（即政府债）成本相对于采取PPP模式更低，为此未来地方政府将继续禁止只有建设而无运营的纯政府付费PPP项目，审慎开展政府付费项目。这类项目的运作重点主要从以下几点考虑：
1、项目类型
根据投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的原则筛选适宜PPP模式的项目类型，同时由于基建类项目缺乏运营内容和针对性的绩效考核，新形势下将重点开展以公共服务类项目为主的政府付费项目，逐步减少基础设施类政府付费项目。
2、项目运营
随着PPP模式进入规范发展阶段，政府付费项目需要有具体的运营内容和运营标准，确保建设和运营的一体化；同时需要以运营为核心、以绩效为导向的理念，推动PPP项目由重建设向重运营转变，确保项目长期稳定运行。
3、项目期限
项目合作期限长度直接决定了地方财政支付压力与社会资本的项目投资收益，影响政府付费项目能否落地以及落地效率。如果设定的项目合作期限过短，政府付费项目就变成了拉长版BT，容易造成财政支出责任集中前移，使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出。新形势下政府付费项目应在平衡政府与社会资本的风险与利益的基础上，适当考虑设定较长的合作期限。
4、项目回报与绩效考核
92号文明确PPP项目建立按效付费机制，要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩，且“建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%”。新形势下，政府付费项目需要与建设期、运营期绩效考核挂钩，降低可用性付费比例，相应提高运营绩效付费比例，还可将可用性付费与运维绩效进行挂钩，以此强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果。
三、可行性缺口补助项目
可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分，使项目具备商业上的可行性。它是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择，通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的项目。
图4 可行性缺口补助回报机制
根据项目是否独立运作，可行性缺口补助项目分为单一经营类可行性缺口补助项目、捆绑资源类可行性缺口补助项目。
1、单一经营类项目
单一经营类可行性缺口补助项目适用于综合管廊、垃圾处理、垃圾发电、污水处理、供水、燃气等领域。该类项目主要是因为项目本身的“市场化价格机制没有完全实现”，因而需要缺口补助弥补其经济性，也是最具典型的缺口补助项目。从补贴机制上，补贴通常与价格形成紧密联系，补贴比例通常不超过50%。
表4 单一经营类可行性缺口补助项目案例信息
2、捆绑资源类项目
在项目无经营性收入或经营收入有限而政府财力又无法提供足额补贴情况下，社会资本采取捆绑经营性资源来平衡项目收益。国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》规定：“依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件”，因此，土地综合开发、物业资产、广告资源经营在国内园区开发、特色小镇、医养综合等PPP领域得到较为广泛应用。如在城市公园中，增加部分配套商业、广场等，便于整体发挥效应。
表5 捆绑资源类可行性缺口补助项目案例信息
1、项目筛选
准经营性项目一般采取可行性缺口补助回报机制，其中单一经营类项目市场化成熟度较高，定价机制和政府补贴也相对清晰，而捆绑性资源项目因弥补社会资本商业经济性而创造的，属于特殊领域的可行性缺口补助项目开发。新形势下可行性缺口补助项目应以项目本身定价未能完全市场化、有价格参照的项目为主，如供水、垃圾焚烧、养老等行业，以捆绑资源类项目为辅。
2、项目的补贴机制
项目补贴机制立足促进市场化价格的形成、实现激励提升效率为原则；考虑缺口补助项目的本意，通常补贴总额应该少于50%。考虑我国公共服务市场的特征，很多实现的是福利定价、总体政府补贴的情况，建议通常补贴比例不要超过70% （需要做市场化价格比对分析），并应该随着市政公用市场改革的深入逐步提高。
3、捆绑资源项目构建
基于项目运营延伸出来的资源捆绑，但是若只是考虑财务上的缺口机制构建，就无法实现真正的物有所值。未来这类项目的构建应围绕以下几方面：一是项目规模上，作为非经营性项目的补充部分，捆绑资源项目占总体规模（如投资额、占地面积等）的比例不宜超过30%；二是运营内容上，该类项目基于项目运营延伸出来的资源捆绑，应当与项目本身形成良好的协同运营性；三是开发目的上，明确开发捆绑资源项目的目的不仅仅是扩大社会资本方的商业效率，更重要的是提升公共服务的效果；四是社会资本选择上，考虑潜在社会资本市场的运营能力及效率。
四、使用者付费项目
使用者付费，指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。相较于政府付费类项目，使用者付费项目无需政府承担项目需求风险，也不需要地方政府的财政支出，更符合我国PPP推广的初衷，是未来PPP模式发展最为重要的类型。
图5 使用者付费回报机制
使用者付费类型的PPP项目根据项目所在行业的竞争性程度可以分为垄断性项目和竞争性项目。
1、垄断性项目
垄断性使用者付费项目，是指PPP项目在所涉行业中处于垄断地位，消费者在该特许经营区域内，根据生产经营和生活等需要或政策法律等规定，通常需要进行付费的项目，主要存在于污水处理、供水、供热、供气、供电、高速公路、地下综合管廊等行业。
该类项目通常根据消费者的数量以及相对成熟的价格机制，容易测算出经营收益，商业风险相对较小，因而现金回报较为稳定，是社会资本方青睐的对象。
表6 垄断性使用者付费项目案例信息
2、竞争性项目
竞争性使用者付费项目，是指PPP项目所涉的行业存在充分竞争，消费者可以自主性选择消费或者不消费。这种项目虽然也和消费者的生产经营和生活紧密相关，但是，消费者并非只能在该特许经营区域内消费，选择性很大。例如教育、医疗、养老、文化、体育、旅游、产业园区等。
对于竞争性使用者付费项目，虽然其市场化成熟完善度较高，但由于消费者消费自主权较大，很难测算出总体收益，相对商业风险也较大。此外，在与一般国企项目存在政策等方面的差异，运营优势不明显，整体交易不理想。
表7 竞争性使用者付费项目案例信息
目前无论从入库项目的投资额还是项目数量，使用者付费项目都较少，且落地率较低，造成这种现象的原因在于使用者付费回报机制设定对项目本身要求高。新形势下考虑项目运作重点因素，设计合理的使用者付费回报机制，推动更多使用者付费项目落地。
1、项目推进
2、项目融资
相对于垄断性使用者付费项目，竞争性使用者付费项目因其收益难以预测，且商业风险很大，获取项目融资难度较大，融资成本较高。以银行贷款为例，银行通常不仅需要股东提供担保或者以股东作为融资主体进行融资，更是对股东主体要求也较为苛刻。因此，使用者付费项目融资往往需要有较为明确的项目需求量带来的未来现金流或社会资本方具有较强的资金实力。
3、项目运营
使用者付费项目的收益受自身运营较大，需要充分挖掘运营收益，采购评审要注重运营方案及组织实施计划。尤其是对于非垄断性的含使用者付费PPP项目，市场成熟完善度较高，消费者选择的空间很大，使得过高估计使用者付费覆盖项目成本则具有极大的经营风险。
4、项目监管
政府付费、可行性缺口补助类项目绩效考核结果用于确定政府付费/政府补贴的数额，使用者付费项目的绩效考核目的不同。对于项目公司来说，当项目回报全部来自于使用者付费时，为了追求回报收益的最大化，可能通过不断提高运营质量来提高使用者付费的数额，这也体现了PPP项目的实质，即激励社会资本不断提高运营效率。因此，使用者付费项目的监管侧重于社会功能的实现，并主要通过市场机制来强化，不宜过多进行绩效考核。
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