文旅PPP政策破冰，探索金融创新的规范发展
- 允许打包经营性资源，吸引社会资本入局 -
导语
2018年，文化旅游部和财政部联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（下文同《指导意见》），明确在旅游景区、全域旅游、乡村旅游等领域推广PPP模式。就此文旅PPP创新融资模式探索规范发展。
这是文化部和国家旅游局合并为文化和旅游部后首次颁布的重量级文件。一方面，《指导意见》允许将经营性资源打包进PPP，另一方面，也对项目执行的合规性做出了明确要求。
PPP概况
PPP模式主要是政府与社会资本合作开发、运营公共设施的一种模式。政府得以用少量的资金撬动巨量社会资本实现基础设施的建设和外包管理，并以类似于按揭的形式偿付社会参与方的本息。
简言之，政府出政策和少量资金引导、社会资本出钱出力做大股东，政府对项目考核并以项目收入（来自市场）、项目维护费（来自财政）、补贴（来自财政）、打包住房和商业用地（来自政策）等方式满足社会资本的收益诉求。
图1：PPP模式的基本框架
来源：中德证券整理
截至2018年4月底，全国范围内公布中标的PPP项目达到10.75万亿元。其中，文化、旅游业成交项目数378个，成交金额3,800亿元，总额占比较小。
文旅行业占比较小，一方面是因为市政、交通和城镇建设通常是PPP的主流，另一方面是因为文旅方面的政策存在不确定性，社会资本不敢冒入。
图2：截至4月末PPP累计成交金额——按行业
来源：公开数据
旅游PPP政策出台
旅游资产通常具有资本消耗大、回收期长、升级改造较为频繁、管理密集度高和收益稳定较高等投资属性，与PPP的长期模式有一定的契合度。但由于PPP主要针对公共服务设施，因此一直以来，收益能力强的经营性项目能否打包装入PPP中具有争议，政策不确定性抑制了社会资本的参与热情。
而本次《指导意见》明晰了政策导向，在“把公共服务供给作为界定PPP模式的核心”的前提下，鼓励项目实施机构将“政府承担的旅游公共服务事项与……经营性资源进行统筹规划”。将酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资产能否打包进PPP协议的顾虑已被扫除，会对社会资本产生巨大的吸引力。
在旅游PPP模式中，政府与社会资本之间实现对接后，政府筹资压力减轻的同时实现了项目负债的出表。另一方面也通过协议引入社会资本市场化的管理运营理念，进行景区的建设和管理，再以长期第三方付费的现金流满足各方投资回报需求。《意见》圈定了9大重点领域，主要是资源类、基础设施类项目。
表1：《指导意见》重点发展领域
领域
意见
收益能力
旅游景区
在依法合规的前提下，以国有自然、文化资源资产的科学保护和合理利用为导向，重点加强景区道路、环卫设施、游憩设施、标识系统等基础设施和安全设施建设，加强景区及周边环境的综合整治。优先支持开放型景区开展旅游PPP项目建设。
强
全域旅游
以创建全域旅游示范区为导向，对一定区域内的厕所、咨询服务体系、旅游引导标识系统、旅游资源保护等与酒店、景区等经营性旅游资源进行整合开发建设。
较强
乡村旅游
以促进乡村优秀传统文化的保护与传承为导向，在现代农业庄园、田园综合体、农业观光园、农村产业融合示范园、精品民宿等经营性开发中对垃圾收集站、旅游标识标牌等进行统一规划与建设。
较强
自驾车旅居车营地
依托交通集散地、景区景点等建设自驾车旅居车营地，加强水、电、气、排污、垃圾处理等基础设施和自驾游服务中心、环卫设施等配套建设。
强
旅游厕所
通过以商建厕、以商管厕、以商养厕等方式，鼓励社会资本方对一定区域内的厕所进行统一开发建设和运管管理。
弱
旅游城镇
以加强城市、乡镇、街区等特色旅游资源的保护为导向，鼓励社会资本方将特色旅游资源的科学保护、合理利用及相关配套经营性服务设施的建设运营等进行统筹规划、有机衔接。
较强
交通旅游
支持地方政府将交通项目和旅游资源的利用融合建设、一体发展，鼓励社会资本方参与旅游风景道、邮轮港口、游船码头、公共游艇码头、旅游集散中心、通景公路及相关配套服务设施的建设。
强
智慧旅游
鼓励和支持政府和社会资本方采取PPP模式开展智慧旅游城市、智慧旅游景区、智慧旅游公共服务平台、旅游数据中心、旅游基础数据库等建设。
弱
健康旅游等新业态
鼓励政府和社会资本方将旅游资源的经营性开发项目与养老、体育、健康、研学等领域公共服务供给相衔接。
强
来源：中德证券整理
PPP监管环境趋严
PPP能为地方政府提供债务出表的优势导致了一些PPP模式的乱象，例如PPP项目明股实债、重建设轻运营、伪PPP和利用政府基金突破PPP项目10%红线等，增加了宏观隐性风险。
针对如上问题，财政部于2017年末颁布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（92号文）对PPP项目运作予以规范，并截至2018年4月末清理退库违规项目1,695宗，清减投资额1.8万亿元。
财政部又分别于2018年3月末和4月末颁布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（23号文）和《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（54号文），强化了国企金融机构参与PPP的规范，并对包括12宗文旅PPP项目在内的173宗PPP问题示范项目进行处置。
预计包括旅游在内的PPP项目监管将会趋严，主要体现在透明度、合规性和专业性上。《指导意见》即明确了打包经营性资源的鼓励态度，又进一步规范了旅游PPP的运作方式。
表2：54号文后12宗文旅PPP示范项目被处置
文旅PPP前景展望
政府在旅游PPP政策上做出了鼓励的姿态，允许经营性旅游资源打包进入PPP项目、提高收益能力，将吸引社会资本踊跃参与。但在92号文和23号文的双重约束下，PPP项目融资会在供给端（地方政府）和需求端（国企金融机构）遭遇收缩压力，加大了挂牌招标和投融资难度。
此外，财政部2015年《关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知》（21号文）第25条“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”的规定划出了规模红线。即使打包了较高收益的旅游资产，在当前多数财力差的地方政府已透支10%红线情况下，PPP项目也无法推进。少数财力强的地方政府若资产收益足够高的话，就会选择自行筹资完成项目。
所幸2018年1季度，国内三四线楼市大幅回暖，全国土地出让金收入同比增长40%；支撑了1季度财政开支同比增长56%；大幅提高了地方政府的PPP项目筹资能力。同时，截至4月末按92号文执行退库+整改的PPP项目投资额共计4.9万亿元，也腾出了相当规模的PPP项目融资空间。可以预见，在这两项利好数据的催化下，未来1年一些地方政府有望回归10%红线以下，或将尽快推动文旅PPP的执行进程。
山西旅游业启示
就山西文旅资源禀赋和基础条件而言，除景区优势外，《指导意见》提出的全域旅游、智慧旅游、乡村旅游和自驾旅居车营地这几重点方向在山西都具有一定的优势。主要是山西文旅资源质量高、资源数量庞大、资源分布广泛、路网发达、本地/入境文旅消费需求旺盛。
其发展可以结合山西省“黄河、长城、太行”的文旅战略主题，借鉴‘途远’的海南共享农庄模式，实现农居改造升级、上线、出售、后续管理服务等全域、多层次收入。PPP产业资本方面，一些大型文旅产业资本已经战略性进入乡村旅游市场，根据地方特色打造差异化景区和设施引流和兑现。山西的资源优势和有利条件，与文旅PPP项目运作经验丰富的文旅专业开发商合作，有望实现省内旅游产业和项目经济效益的双赢。
◆ 十九大报告首次提出“乡村振兴战略”，2018中央一号文件公布全面部署实施乡村振兴战略！实施乡村振兴战略是我国新时期下的新战略，特色小镇、田园综合体、乡村旅游、扶贫攻坚工程等在这一战略指导下得以统筹发展。乡村振兴战略实施将会带来农村土地的规模化流转，而土地流转机制的盘活、规范的建立，又将进一步增强农业经营主体的积极性和创造性，田园综合体和特色小镇在这一战略的指导下，将会更具有实践方向。
峰会 · 简讯
会议时间：2018年9月28日—30日【为期3天，含实地项目考察】
会议地点：浙江—杭州
联系电话：肖先生15600597295
参会对象：政府机关、开发商、建设单位、运营商、规划设计机构、投融资企业及相关产业链董事长、总经理等核心高管参加（大会400人规模）
主办单位：北京壹方城智汇科技有限公司、壹方城特色小镇产业联盟
第一天 上午：（特色小镇、田园综合体）土地政策、创建实践解读及开发性金融政策解读（国家发改委城镇中心副理事长—乔润令；中国特色小镇建设与规划设计研究院执行院长—陈安华；哈佛大学设计博士、都市意匠城镇规划设计（北京）中心创始人、合伙人—朱冰等）
第一天 下午：（特色小镇、田园综合体）如何创建及运营模式创新与实践（蓝城集团执行总裁—傅林江；汗马研习社创新导师、壹方城文化产业研究院院长—陈延年；旗鉴旅业常务副总，中国新型城镇化战略发展研究会副会长—柳俊 等）
第一天 晚上：欢迎晚宴+资源链接会（圆桌对话、项目路演、商务洽谈合作、引荐交流）
第二天 上午：（特色小镇、田园综合体） IP打造、核心价值创新提炼及实践（中国开发性金融促进会副会长、项目投融资专业委员会会长—袁英华；幸福公社创始人，成都幸福公社房地产开发有限公司董事长—史御力；台湾前行政院客委会副主委、台湾百亿桐花祭超盘手—庄锦华等）
第二天 下午：（特色小镇、田园综合体）系统解决投方案及投融资创新模式解读（德清文化旅游集团总经理—杨国亮；同路创意集团董事长，中国策划研究院副院长—陈高峰； 中国政企合作投资基金股份有限公司投资部总经理—周宁东；财政部中国财政科学研究院教研中心主任—许安拓 等）
第二天 晚上：（特色小镇、田园综合体）超级创新IP实践（泉州市功夫动漫设计有限公司联合创始人,常务副总裁—陈清兰）
贵宾席及汗马研习社会员专享 ：
1、标杆项目实地考察＋研讨（项目负责人全程陪同讲解、小型会议研讨）（三选一）
线路1、安吉-鲁家村（浙江省美丽乡居第一名，国务院综改办标杆田园综合体项目）
线路2、无锡田园东方(田园综合体标杆项目）；
线路3、万科良渚文化村（中国四大神盘之一）。
2、（特色小镇、田园综合体）土地政策专题研讨私董会（国家发改委城镇中心副理事长—乔润令）；
3、（特色小镇、田园综合体）金融专题研讨（ppp模式如何助力特色小镇建设—发改委ppp专家库专家成员—谭志国）；
4、（特色小镇、田园综合体）创新项目路演、专家团问诊及需求对接（陈安华、许安拓、朱冰、陈高峰、庄锦华—专家团队）
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