【国都期货|PPP专题研究】各国PPP发展对中国的借鉴意义

一、如何理解PPP

广义PPP （Public Private Partnership）是政府和私人部门共同发展公共服务的一种合作模式，并无具体定义，OECD和IMF都表示很难用一种清晰的范畴来涵盖PPP的范围。世界银行表示PPP的定义应满足以下特点：1、私人部门和政府的合作应是长期关系；2、不管是政府付费还是使用者付费，私人部门的收入都应该是未来一段时间稳定的现金流，而不是一次性付款；3、PPP项目结束的时候，所有权收归政府所有。

在广义PPP中，只要私人部门参与设计、融资、运营、管理等任一环节都属于PPP模式。按照风险分配方式的不同，可以设计三种模式：签订管理合约、租赁合约和特许经营协议三种。管理合约大多是短期，租赁合约大多签订的是3到5年的中期合同，特许经营协议一般签订10-30年的长期协议，常用于绿地开发，转嫁给私人部门的风险也较大。

而狭义PPP中，除了私人部门和政府的长期合作性质之外，运营一定被包括在内。拿基建领域来说，传统的建筑合同中，私人部门只负责设计和建造部分，但在PPP模式下，根据不同的风险分配机制，私人部门有可能会另外承担融资、维护和风险管理等其他责任。我国监管部门目前采用狭义PPP的范畴来核算项目的入库。

（一）经营模式

大多数政府采用PPP项目是希望私人部门可以承担运营和维护的职责，从而提高项目执行和成本控制的效率以及服务的质量，所以常用的经营模式中常包含这两项。国际上主要的运营方式包括DBFMO（Design-Build-Finance-Maintain-Operate）、DBFOMOT（Design-Build-Finance-Own-Maintain-Operate-Transfer） 、DBFM（Design-Build-Finance-Maintain）和DBF（Design-Build-Finance）。

DBFMO：这种模式包括设计、建造、融资、维护和运营。在传统的DBB（Design-Bid-Build）模式中，政府负责设计环节，然后私人部门竞价和建造。而在DB（Design-Build）模式中，设计和建造都是由私人部门负责的。这两种模式都有咨询机构的辅助，但不同的是，DBB的结构中咨询机构是为政府服务的，着重点在政府部门的利益，而在DB模式中个，咨询机构为承包人服务。在DBFMO中，政府部门和私人部门签订特许经营协议。协议结束后，设施的所有权移交给政府，连同运营和维护的职责也收回政府手上。

DBFOMOT： 该模式过程是设计、建造、融资、转让私人部门所有、维护、运营最后转让政府部门。在本结构中，私人部门有一段时间会拥有该设施，最后特许经营协议终止的时候把所有权转让。其中运营和维护的结果对最后转让给政府时的估值很重要，设施的经济效益越好，估值越高。这一模式目前并不是很常用，因政府大多认为市政建设、污水处理、医院等本就应该是政府所有，不愿将相关权利交于私人部门。

DBFM：DBFM包括设计、建造、融资和维护。该结构较为普遍，私人部门会负责一部分的融资,其中在DBFM中，运营相关责任归政府管辖，项目移交时，设施的保值工作也在政府部门的职责之中。

DBF：DBF包括了设计、建造和融资。政府承担经营和维护的责任，所有权归政府所有。在本结构中，私人部门会负责一部分的融资，融资结构可以是长期的，持续整个项目过程。也可以是短期的，在建造结束后，就向政府收回相关款项。在DBF结构中，政府并不能转移太多的风险，私人部门也不会从项目未来现金流中获益。其他常用的结构还有DBOM、DBFO、BF、BFM等。

（二）回报模式

PPP的支付模式是整个项目的核心部分，它将政府和私人部门之间的风险和权责划分以经济的形式体现出来。支付方式的设计决定了私人部门参与投资的积极性以及未来现金流的风险管理。从付费方来看全球大部分PPP市场的支付方式主要以政府付费和使用者付费，但印度和中国的PPP项目支付方式有一定创新，可行性缺口补助也是他们重要的回报模式之一。从付费标准来看，支付方式可主要分为可用性付费、使用量付费和绩效付费。

其中，在为数不多的回报模式中可用性付费是全球PPP市场应用最广泛的支付模式。其特点是：（1）只有在政府开始接受服务时，政府才开始付费；（2）费用金额需根据项目完工的质量，按照既定的标准来支付。且付费模式带有激励性质，鼓励私人部门提高成本管理能力、效率和专业水平；（3）政府付费和项目的成本不挂钩。一般这种付费模式是由政府收入承担，大多数的可用性付费是免税的。

（三）私人部门有意愿参与公共服务领域投资

国际上，私人部门参与基建投资开始于上世纪90年代，1998年达到峰值后有所回落，2012年投资额又创新高。近年来，各国政府债务负担越发沉重，为了减轻债务压力，并充分利用私人部门的创造性，政府部门纷纷倡导私人部门投资于公共服务领域。随着全球金融市场的不断完善，法律环境也相对成熟，加上传统投资机会的减少，私人部门也有意愿投资相关项目，获得稳定的未来现金流。

根据世行的数据，2017年，私人部门参与公共设施的投资达933亿美元，同比增长37%。主要投资领域在能源、交通、供水和电信方面，集中在新兴市场国家，多达项目304个，私人部门参与基建等公共部门的投资有增长趋势。分国家看，去年主要投资项目坐落地点在中国、印度尼西亚、墨西哥、巴西和巴基斯坦，其中，中国是最大的市场。 

新兴市场2017年投资额较2016年有所增长，但仍低于前五年平均水平。投资项目数有了大幅度提升，2016年全年项目208项，2017年提升至304项，其中埃及地区的项目投资贡献了大部分增长，埃及2016年2个项目，2017年扩展至25个。中国和印度地区分别贡献73和43个项目，巴西、哥伦比亚和土耳其因特殊国情，项目数量骤减。具体来看，EAP（East Asian & Pacific）地区的投资有增长趋势，拉美地区虽然市场份额有所下降，但仍然是重要的第二大市场。

从投资去向来看，主要是能源、交通相关领域。能源一直是私人部门投资的主要领域。2017年私人部门投资能源相关项目共203项，总计519亿美元，占公共设施总投资额的56%。交通领域的投资在2017年达365亿美元，市场份额占比39%。虽然能源领域投资项目数量相对较多，但是交通类项目的资金规模更大，66个交通投资项目的平均规模是5.52亿美元，是能源类项目平均规模的两倍。

二、PPP模式的优劣势

PPP可以提高资金利用的性价比，通过私人部门的运营使项目的执行更有效率，同时撬动私人部门的杠杆。通过这一结构设计，政府不但可以把部分风险转移到私人部门，并且可以从项目的提供方转变成项目建成后的服务使用方，从而可以剥离这些非核心业务，把主要资源集中于政府部门的主要职能上来，分工更加明确，提高整个社会的效率。主要优势和劣势如下：

（一）PPP运营的优势

私人部门注入更高的效率：和政府相比，私人部门更精通于控制成本和提高效率，并且私人部门的专业性和创新能力更加活跃，政府和私人部门的合作可以获得这些相对优势，补充政府在这方面的不足，从而提升提供社会设施和服务的质量，提高社会福利。PPP的模式的运用有利于资源的合理利用和实现经济利益的最大化。

PPP更注重项目整个周期的成本：在传统的公共设施项目中，政府把整个项目中的各个部分拆分给私人部门单独完成，而在PPP这一模式中，项目各个阶段-设计、建造、融资、运营和后期的维护集中于一家企业。私人部门有意愿从整个项目出发去设计和执行，从而降低整个项目周期的成本，使项目的执行更具有连贯性。并且，从项目整体出发去设计方案也会使得风险管理更加容易进行，降低了未来的潜在风险。

增加全市场流动性：根据相关国际机构的数据统计发现，在金融市场日益发达的今天，资本可以通过各种途径去参与实体经济，近几年私人部门投资于公共设施的金额不断增加，PPP项目的发展可以为社会资金投资于公共领域提供更多的机会，降低政府的财政压力，同时使公共领域的投资更加透明化，降低信息成本，增大资本的流动性。

政府部门风险的转移：在PPP项目中，私人部门会和政府部门一起参与项目，通过结构的设计，降低整个执行过程的风险。通常转嫁到私人部门的风险包括设计、融资和运营等方面。例如，在PPP项目中，私人部门需要考虑成本和收益，需要考虑市场需求和相应的价格风险等。相应的政府部门承担的风险就集中在政治和法律环境方面，作为服务的使用方，只需规划好未来的现金流支出即可，方便了政府的财政管理，降低了财务风险。

（二）运用PPP项目的隐患

增加政府和公司隐性债务：私人部门信贷成本总是高于政府借贷。政府通过PPP设计SPV的形式向银行借款或发行债券会比直接通过政府信用融资支付更多的费用，可能对政府部门造成更大的债务负担。而且PPP的结构设计相对复杂，在谈判和转让的过程中可能产生更高的交易费用。并且，因为PPP是通过SPV进行的，也就是说起相关的财务是被移除表外的，这不管是对政府还是公司都会隐藏他们的债务水平。政府可以通过PPP暂时把成本转嫁给私人部门，但是从长期来看，相对于政府直接投资，PPP使得政府每年有现金流支出，总的现金流支出整体可能会产生更高的债务负担。并且私人部门参与PPP，很多是为了把部门项目移到表外，降低财务负债水平。标普和穆迪等评级机构发现参与PPP的公司负债情况普遍温和，对于风险是否真正能通过PPP转移持怀疑态度。

更高的项目执行和监控风险：PPP在结构设计的时候需要按需分配私人部门和政府之间的风险，同时需要在项目开始前就对项目有完整的规划和定价。因项目复杂性，如果未能做好准备工作，后续项目可能会出现风险转嫁不成功，融资不足和运营没有效率等情况，使得PPP项目比政府直接操作产生更高的失败风险。并且，一些国家的法律法规系统并不健全，使得PPP的监管有一定难度，从而增加了监管风险。

损害社会福利：根据很多已经完成的PPP项目数据显示，部分通过PPP模式运营的项目相对于政府直接投资，提供的服务质量并不令人满意，但对公众的收费更高，削弱了整个社会的公共福利。并且，处于出于成本方面的考虑，私人部门在运营过程中可能会降低员工福利甚至裁员，造成整个社会的失业率升高。

三、样本地区PPP发展现状

（一）欧洲

从1990年至今，欧洲地区已有价值3360亿欧元的1749个PPP项目完工。欧洲地区PPP主要应用领域是交通运输、医疗和教育，其中交通运输行业的投资额长期位居第一。欧洲各国中，私人部门融资在英国较早兴起并被广泛应用，且发展较为完善。英国采用PPP最常用的模式是DBFO，JV和特许经营协议，在筛选项目的时候严格执行VFM准则，确保项目有合理的风险分配。但是出于交易成本太高、损害民众（使用者）福利等考虑，PPP在英国受到越来越多的质疑，从2008年之后，项目数量开始逐渐递减。

其他主要市场还包括土耳其、法国、西班牙、葡萄牙和德国。土耳其庞大的市场份额主要是由于国内政府为了发展经济促进基建投资导致，近期因金融危机，基建市场预计会有一定程度的萎缩。而法国和德国等欧盟国家PPP市场的发展则是各项基础设施的老旧需要翻新。目前等待翻新的设施还有很大的市场份额而欧洲各国经济问题仍层出不穷，未来私人部门对公共设施投资将会呈上升趋势。

融资难是促使欧洲大力发展PPP市场的主要因素。因欧洲地区政府部门一直以来面临着债务压力，故寄望于更充分地激励私人部门来补充资金来源，也导致近几年PPP项目的杠杆水平不断攀升。除了融资问题，其他关键因素还包括政府想要通过合理途径把债务移除表外，并尽可能吸引私人投资。并且政府一直在寻找更多的融资工具来完善PPP的发展，欧洲投资银行和欧洲复兴银行等组织也常参与市场管理工作。一些国家相关部门大力提倡PPP模式，并向欧盟等组织寻求帮助，希望欧盟相关基金能参与到本国的PPP投资中，但收效甚微。欧债危机之后，经欧盟相关审议，把大部分基金（59%的份额）投到了希腊地区项目。欧洲地区PPP结构最常用的模式是DBFMO，其中有60%的项目是可用性付费的。

（二）加拿大

PPP模式在加拿大有27年历史，在这20多年的发展过程中，共投资了超过250个项目，市场总量950亿加元。PPP市场已相对成熟。加拿大对PPP项目定义偏广义，结构设计中不一定包含运营，主要分布在城市交通、污水处理、廉价房、宽带和政府服务等方面，其中交通运输和医疗保健应用最多。其经营模式最常用的是DBFMO、DBFM和DBF。

加拿大PPP的成功来源于很多方面。首先加拿大政府大力支持PPP模式，并相应地完善各项法律法规，为PPP的发展提供政策上的支持和法律背景，这才保证了PPP会有稳定交易量。另外，和私人部门合作方面，为了激发市场活力和创新能力，加拿大政府主要签订绩效合同，并不断完善项目中的风险转移程度以保证私人部门合理的风险收益水平。同时，加拿大成熟的金融市场也为项目融资带来了不小的便利。但是，加拿大PPP市场也不是一开始就进行地很顺利，在上世纪90年代，第一次PPP浪潮结束的时候，很多人抱怨这些项目存在结构太过复杂，权责划分和信息都不够透明，过高的融资成本等问题。这一次PPP市场实践的失败为第二次兴起打下了牢固的基础，政府在此基础上整合社会资源，加强监管（如要求投资超过1亿加元以上的项目都进行审查），制定各项法律政策并成立相关部门辅助项目的执行，自此，加拿大PPP市场蓬勃发展。

（三）印度

和很多国家相比，私人部门对公共领域的投资在印度启蒙较早，远在80年代，就有相关的铁路投资项目。1991年印度基础设施行业投资正式向私人投资者开放。1997年，印度成立IDFC部门协助PPP项目的运行，引导PPP市场规范发展，并开发多种融资渠道，如欧洲发展银行，印度PPP项目基金，现在我们常用的可行性缺口补助也是借鉴了当时印度的做法。同时印度政府多部门鼎力合作支持PPP项目，才有了后来PPP市场的大力发展。但时至今日，印度基础设施落现状依旧严峻，前期十二五计划在基建领域的预算是1万亿-1.2万亿美元；2018年，印度又提出600亿美元建造100个机场，并特别提出要私人部门参与，印度的PPP市场有进一步扩大的倾向。

和加拿大一样，印度庞大的PPP市场并非一蹴而就，在上世纪90年代，印度公共领域投资相对混乱，在政府加强监管，并不断完善相关法律制度的环境下2000年以PPP市场才开始大规模发展。更由于印度各项基础设施落后，多数的PPP项目都是基建领域，尤其是交通运输和能源板块投资额巨大。印度常用的PPP模式包括BOT、BLT、DBFOT和OMT。

市场拓展方面，印度也遇到了很多困难，其中国家政体问题是最大的障碍。印度是联邦制国家，中央和各州政府都有权立法，政策分化，各部门之间的法律也未统一，中央已经在为市场统一管理做了不懈努力，但这一问题仍有待进一步解决。其次，融资困难一直是印度基建开发的主要矛盾，基于本国国情，印度创造性地使用可行性缺口补助（VGF）这一方式来弥补在项目设计中财务精准预算的不足。可行性缺口补助是在政府付费和使用者付费的模式上一个折中的选项，若项目运用使用者付费不能使私人部门获得合理收益，那么政府资助一部分资金给私人投资者。因发展中国家目前的大多数项目都是不向公众收费的，对私人投资者并不具备足够的吸引力，这一模式引入对于发展中国家PPP市场的发展有重大意义。近几年中国PPP项目的回报方式也借鉴了这一模式，且相对于传统的政府付费和使用者付费应用更加广泛。同时，和其他国家一样，印度也成立了各种专门的项目基建和PPP服务机构协助项目的运行。

（四）美国

美国的PPP市场发展较晚，和中国类似，都是在2015年左右开始大规模地扩张。美国对PPP的定义也偏广义，只要私人部门参与了项目的设计、建造和融资（DBF）就可以称之为PPP。大多数在美国的项目还包含了运营和维护阶段，主要的经营方式包括DBF、DBFO、DBOM和DBFOM。截止到2017年底，已经完工的PPP项目中有57%是通过政府可用性付费来实现回报的。

目前总共有109个在建项目，其中62个未披露金额，假如只选取47个已经披露具体金额的项目，那么截止2017年底美国在执行阶段的PPP项目总金额已经超过了2010年至2017年期间完成融资项目的总额。2017年处于准备阶段的PPP项目超过100个，预计未来几年美国PPP市场份额将大幅增加。

PPP模式在美国的应用拓展到多个领域。2006年至2014年间，超过83%的PPP项目是在交通运输领域，而现在这一比例降至50%，其他50%的投资都分散在其他行业。收费公路是PPP应用最多的项目，2015年至2017年间，有45%的额度投资在这一项目。

2008年和2009年的金融危机重塑了美国PPP市场。在金融危机之前总共有10个PPP项目。从2013年开始就出现了更多的声音呼吁美国引入PPP模式发展基础设施，彼时对于PPP模式最大的阻碍来源于三个方面，一是在融资渠道上，美国有着相对成熟的债券市场，其通过市政债等地方债券的发行，可以很好地弥补基建所需的资金缺口，投资者也习惯于这种投资模式；二是美国建筑公司习惯的DBB（design-bid-build）模式，而且这种习惯根深蒂固；三是州政府与联邦政府之间政策传导的问题，联邦政府鼓励 PPP 模式的措施，在州立法获得通过需要较长的时间，立法者的阻碍使得制度长期不成熟。除此之外，纳税人对于 PPP 带来的收费模式使用基础设施是否会加重税负的担忧，也成为美国 PPP 模式发展的阻碍。

而2015年开始，奥巴马政府提出了大规模的基建计划，2016年特朗普的上台，联邦政府加大力度推进基建项目，由此带来的巨大资金缺口使得州政府开始考虑通过 PPP 模式开展新项目，与加拿大的合作和世界银行的提倡都促进了这一阶段美国 PPP 模式的兴起。除此之外，特朗普政府治下联邦权力空前加强，美国政府推进项目的速度相对以往变得更快。同时私人部门对公共项目的投资热情高涨也促进了美国PPP市场的拓展。穆迪有预测认为美国即将在近几年内成为全球最大的 PPP 市场。由此来看，美国和中国的 PPP 几乎在同一年开始起步。

四、中国PPP现状

2014年9月，财政部下发《关于推广运用政府和私人部门合作模式有关问题的通知》,鼓励PPP发展，自此，中国开始大力推广PPP模式。但市场初始阶段乱象丛生，2017年11月财政部、国资委和发改委先后出台规范PPP项目的监管意见，PPP项目入库速度开始放缓。

我国PPP项目的入库采用狭义PPP定义标准，并把项目周期分为识别、准备、采购、执行和移交5个阶段，只有进入执行阶段以后PPP项目才会产生具体的投资。

截至2018年6月，PPP项目库储备清单项目4,800个，投资额5.4万亿元。管理库累计落地项目数3,668个、投资额6.0万亿元，落地率47.3%。项目主要涉足的领域前三位是市政工程、交通运输、生态建设、环境保护和城镇综合开发，合计占落地项目总投资额超80%。项目库主要落地区域是贵州、湖南、山东、河南、湖南、浙江。

在回报方式的选择上，我国借鉴了印度的经验，主要有政府付费，使用者付费和可行性缺口补助三种模式，且可行性缺口补助占有最大的市场份额。具体来看，管理库累计使用者付费类项目715个、投资额1.1万亿元；累计可行性缺口补助类项目3,898个、投资额7.5万亿元；累计政府付费类项目3,136个、投资额3.4万亿元。作为发展中国家，我国现在很多基建项目都是不需要使用者付费的，而政府方面因财政压力也没有太多承担的空间，所以可行性缺口补助这一折中模式大行其道，并且未来短期时间内这一模式的市场份额会继续增大。

PPP模式意味着一定程度的私有化，适合于大规模地工程，促进行业整合，提高集中度，在这一过程中，中小企业相对弱势。国内参与PPP项目最多的企业是中建、中交、中铁建、中铁、中冶、中电建、葛洲坝、中建国际投资、云南交投、北控水务、华夏幸福基业等。国企央企居多，中小企业参与度较低。

目前我国PPP市场并不完善，经营模式也较单一，项目主要采用BOT模式，占比达到74%。融资模式也不够合理，把债权当作资本金是市场普遍现象。这一现象的产生一方面是因为PPP是长期项目，需要长线资金的参与，而和项目公司合作的基金提供的资金大多是短期，且对自身的风险管理有一定要求，形成资金的期限错配，希望资金能尽快回笼。PPP一般都是10-30年的长期项目，存在政府信仰和金融市场化方面的担忧。这一风险也使得“小股大债”的操作模式在市场上盛行。

从理论上来说，PPP融资模式的设立就是为了方便加杠杆，国际市场上PPP项目的资产负债率一直处于高水平。但这样高的债务水平需要严谨的结构来进行风险管理，而国内的PPP项目设计还达不到这种程度，且负债率的攀升也并没有按照合理的模式，存在很大的安全隐患。除此之外，风险收益分配的不合理是最大的问题，也是降低私人部门积极性的关键。只有在市场规则清晰，信息流畅和法律健全的环境下，利润分配模式才能更加的公平、合理。

五、国内PPP后续发展仍需激活市场动力

从项目实施的效果看，PPP市场较成熟的地方相关项目也有很多不足之处，执行和规划等方面仍存在不完善的地方，比如说欧洲地区虽然全球PPP市场占据了很大的比例，但仍有很多项目出现延迟完工、成本超预期等低效率的情况。除了PPP之外，其他解决债务问题的融资方式各国都在探索（如Blended Finance），但仍没有更好的解决办法，PPP还是主要途径。

PPP的大范围使用主要来源于两点优势：第一个是合理的风险管理结构，政府可以把部分风险转移，并且使风险的分配更加的合理化。主要的风险包括项目的政治风险、融资风险、设计风险、合同风险、建造和运营风险等，PPP主要的作用就是将风险更合理地分配。第二个是通过VFM的识别筛选，利用私人部门更高的效益来减少项目的总成本，提升整个社会的效率。根据其他各国的经验，只有我国政府对PPP模式保持强烈的意愿并建设成熟的建筑市场才能使得PPP这一模式推广和实施。而充分的激励机制才能吸进私人部门的参与。严格的项目审查和监管也会保证项目的合理收益及安全边界。

国内PPP的融资模式有待进一步规范和创新。历史证明比较合理的PPP融资方式主要是政府部门设立专门的基金、银行财团等的长期贷款和融资租赁方式。而国内的资金来源则是非标等短期资金，存在资金错配的现象，很难运营整个项目到移交阶段。近期，各家机构一直在探索使用资产证券化的方式来退出投资，但是从长期来看，虽然资产证券化为PPP融资提供了一种融资机会，却并不能作为财务投资者项目推出的方式，在短期内也不会成为PPP融资的主要方式。现在我国已成立了项目开发基金（PDF）来为PPP发展提供相关资源。主要是垫付前期投入费用，管理后期研发费、顾问费等其他费用的及时到位并协助整个项目顺利完成。PDF的启动将促进国内PPP市场的规范化发展，同时国内融资租赁模式的不断完善也会为PPP项目提供重要的融资渠道。从回报方式和运营模式来看，中国作为发展中国家，大多数的项目都是不太需要使用者付费的，所以借鉴印度可行性缺口补助方式来付费较多。但是随着国内经济水平的进一步发展，未来PPP的回报方式将逐步回归到政府付费和使用者付费。现在入库的PPP项目多是按照狭义PPP的标准，若未来市场更加成熟，可能会借鉴其他国家更多的模式，PPP的划定标准可能更加广义。

目前我国不规范的PPP操作主要是发生在融资的过程中，从长期来看，还需防范未来在运营过程中PPP的不规范操作，以及因结构设计不当带来的失败风险。私人部门应当提高自身的专业水平，能够清晰地判断PPP项目的可行性，利润水平，对成本合理定价；完善项目结构的设计和加强项目的风险管理；并建立健全清楚明了的会计核算制度，使项目过程财务实现透明化。同时政府应加强相关法律法规建设，做好项目质量的评价标准和运营的监管，为PPP市场能实现更高的流动性和效率提供更规范的环境。

相关文献：

1. “Public Private Partnerships in the EU: Widespread shortcomings and limited benefits” by European Court of Auditor

2. “UNDERSTANDING PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIPS IN CANADA” by Association of Consulting Engineering companies 

3. “Public-Private Partnerships and the 2030 Agenda for Sustainable Development: Fit for purpose?” by Jomo KS, Anis Chowdhury, Krishnan Sharma, Daniel Platz

4. “Rising Tide of Next Generation U.S. P3s—and How to Sustain It ”by the Brattle Group