PPP在线|韩志峰:推动中国式PPP发展的十大重点问题


来自:中财经文化传媒平台     发表于:2018-09-24 07:43:27     浏览:290次

中国革命成功的一个很重要的原因,就是把马克思列宁主义普遍真理和中国革命的具体实践相结合。中国的PPP活动要想取得成功,也必须把欧美发达国家先进的PPP经验和理念,与中国经济建设和社会发展的具体实践相结合。这次论坛叫“中国式PPP高峰论坛”,我认为这个题目非常好。借这个机会跟大家分享一下,我国PPP发展当中的十大重点问题,谈一点个人体会和感受。

第一、推行中国式PPP,要准确把握PPP模式的核心要义

一是平等协商。PPP的原意,是公私合作伙伴关系,也就是说政府方和社会资本方应该是平等的关系。传统的管理体制下,政府高高在上以“管”为主,PPP模式当中你要和社会资本方平起平坐,大家共同协商。

二是长期合作。大家经常说PPP是一次婚姻,而不是一场婚礼。婚礼热热闹闹但时间很短,而婚姻则要过上几十年,这么长的时间中磕磕绊绊很难免。因此,从PPP开始那天大家就要做好同甘苦共患难的准备。

三是利益共享。政府代表社会公众,主要追求社会公共利益,包括提高公共产品、公共服务供给的数量、质量和效率。从社会资本方来讲,他们不是慈善家,首先要赚钱,因此要保证社会资本方合理的投资回报。

四是风险分担。大家既然是利益共享,按照责权利相对等的要求,就应该风险分担。政府和社会资本各自承担的风险不一样,政策和法律风险更多的由政府方来承担,商业运营风险更主要的由社会资本方承担,不可抗力的风险由双方共同承担。

第二、推进中国式PPP,要注重选好适合PPP模式的项目

第三、建立合理投资回报机制

这一点是非常关键的,相关内容以前我在不同的场合讲过,今天借这个机会还想重复一下。PPP项目的投资回报过低,社会资本和金融机构都不会参与;投资回报过高,则会加重政府和公众的负担。因此,合理的投资回报机制在推进PPP模式当中非常重要。

1、合理确定价格和收费标准,适当延长运营年限。对于使用者付费的项目,价格和收费标准的小幅调整,就可能会对项目的收益率、政府补贴的资金量产生很大的影响,因此要重视价格和收费标准的适时、合理调整。此外,交通、能源等重大基础设施项目的前期投资非常大,进入正常运营阶段之后,运营成本是很低的,你让社会资本方经营20年还是30年,对它的投资收益影响很大。现在很多交通项目仅靠项目本身的现金流难以完全覆盖投入,需要政府补贴,如果能适当延长运营年限,则可以提高投资收益,减少政府补贴。

2、积极采取股权合作方式支持PPP模式。政府可以采取股权投资的方式参与PPP项目,由政府出资方代表和社会资本方共同组建项目公司,政府的股权可以少分红、不分红,以此来保证社会资本的收益。根据有关专业机构统计,2014年到今年的9月份,各地已经公示中标候选人的有1020个项目,已经成立项目公司的有355个,355个项目当中,政府采用股权投资方式参与的项目262个,占比是74%。说明这一方式在现实当中普遍采用。大家也知道,英国推行PPP模式比较成熟,但也有一个发展阶段,从PFI演变到PF2,很大的变化之一就是PF2阶段更强调政府的股权投入,以此来降低社会资本的压力、提高它的收益。

3、通过适当的资源配置,如提供土地、完善配套基础设施等,提高PPP项目回报水平。

4、充分挖掘PPP项目本身的商业价值,这一方面现在重视的还很不够。例如,北京的工体和鸟巢都是大型体育场馆,工体周边的商业设施非常发达,就是私营企业与工体签订承包合同,二次开发后转租给餐饮娱乐企业。但是反观鸟巢,规模很大,名气很大,可利用的空间非常多,但是到了晚上冷冷清清,没有把这个项目本身的商业价值充分挖掘出来。从另外一个角度,鸟巢在北京处于很好的地理位置,这么宝贵的土地资源,没有得到充分的利用。

5、鼓励社会资本创新管理模式,提高运营效率,降低项目成本。我们为什么推行PPP,很重要的内容之一,就是通过引进私人资本,利用他们的专业管理水平、灵活的管理机制,降低项目本身的运营和投资成本。这样的话政府才能少掏钱,私营企业也能多赚钱。现在PPP项目当中有一个倾向,越来越多的财务投资者或者单纯的施工企业来做社会资本方,如果你只有施工能力、只有财务投资能力,不考虑项目本身的运营,项目建成之后怎么办?能不能通过专业化的管理来降低成本、提高效率?对这一问题要高度重视。

6、正确选择项目融资模式,降低融资成本,提高资金使用效率。

7、通过上述方式社会资本仍然无法获得合理回报时,适当安排政府财政补贴,推动项目实施。

从实践看,好的PPP项目可以借助丰富的投资回报渠道,让政府少掏钱、不掏钱。要找市长,更要找市场,向市场要回报。

第四、精心确定项目的融资方案

第五、签订规范的合同文本

PPP项目参与主体较多,项目运行时间较长,涉及因素复杂,各方的权责利关系,最终都要体现在合同上。项目运营中一旦出现问题和纠纷,解决问题最重要的保障就是合同,因此合同规定的越细越好,尽量把项目建设运营当中可能出现的问题都涵盖其中,并做出明确规定。否则的话前期工作太快,合同定的过于简单,会为今后的运营埋下隐患。一个好的PPP项目合同应该解决三个方面的问题:6一是互信问题,包括政府和社会资本方双方建立互信;二是保障各方的权益,例如应明确价格的合理调整机制和排他性条款;三是明确出现分歧时候争议解决的方式,保障项目顺利运行。

第六、建立多元化的退出机制

PPP项目运营时间很长,至少十年以上,将来也可能出现30、40年运营期的PPP项目。这么长的一个过程中,很难要求社会资本方30、40年期间经营的重点不会调整,很可能出现社会资本方提前退出的情况。这就要想办法提高PPP项目的资产流动性。如果PPP项目资产流动性比较低,它对资本的吸引力也就比较弱。要提高社会资本的参与,就要尽可能提高PPP项目的流动性。各类PPP项目要与资本市场的深化和发展相结合,依托产权、股权交易市场,通过股权转让、资产证券化等方式丰富PPP项目投资退出渠道,这样才能吸引更多的社会资本参与PPP项目建设。

第七、重视鼓励和引导民间投资参与PPP项目

第八、建立联审机制,发挥部门合力

对PPP项目的管理往往涉及多个部门,包括投资、价格、财政、行业、规划、国土、环保等。我们要按照国务院简政放权的要求,尽可能简化程序提高效率。要积极推行PPP项目联审机制,充分发挥部门合力,共同推进PPP项目顺利实施。

第九、大胆创新,灵活运用各类模式

去年8月底9月初,我们曾去英国和法国考察学习PPP的有关情况。在英国基础设施管理局,给我们介绍时有一句话我印象很深刻,他们说:从最广泛的意义上来说,PPP可以覆盖所有类型的跨越公共部门和私营部门的合作,包括协同工作、共担风险来提供基础设施和公共服务。

另外,还有一句话也很重要:PPP模式并不是全球标准化的,每个国家的PPP实行方法都是为满足政府政策目标而设计,用以补充其他公共采购和公共服务交付方法,根据现有的公共和私营部门的资源来实施。每个国家的PPP模式都是量身定做和独一无二的。

我们推行中国式PPP,关键是要掌握PPP的精髓和要义,在这个基础上,要根据不同行业不同地区不同项目的特点,因地制宜、因事制宜,充分发挥我们的主观能动性,设计出最具针对性的PPP模式,这样的话才能更好的达到政府和社会资本合作的目的。PPP的本质我们不能违背,基本要义要遵守,但具体模式可以灵活多样。

PPP是什么?是个理念,在符合基本要义前提下,可以发展创新多种模式。实际上,PPP的一些具体模式,包括BOT、BOO、TOT、DBO、DBFOT等,都是在实践中不断发展出来的。我相信,在我们国家的PPP发展过程中,一定会产生具有中国特色的PPP模式。所以,要与时俱进,大胆创新,要走前人没走过的路,不要过多拘泥于某一种固定模式。

第十、推行中国式PPP要脚踏实地,行稳致远

现在社会各个方面对PPP的热情很高,各种各样的培训、论坛、项目推介会非常多。我觉得,越是这个时候,头脑越要冷静。推进PPP的心要热,要积极、要开创,但是脑要冷,头脑要冷静,不能急于求成,一口吃个胖子。很多事情都是欲速则不达,PPP推进过快,泥沙俱下,各种问题和隐患就会越多,长期健康发展就越会受到影响。

从微观上来讲,要认真负责地把每一个项目搞好。从宏观上来讲,要循序渐进,稳扎稳打,及时调整完善相关政策。只有这样才能把中国式PPP踏踏实实地往前推进。所以,我们要不忘初心,砥砺前行,脚踏实地,行稳致远,只有这样才能使中国式PPP走的更好,走的更远。




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