在城乡公交一体化改造前，宁海县的客运市场一直处于无序竞争状态。
行驶在城乡间的84条班线共467辆客运中巴车，大都为“一车一户”，且以经营线路或经营区域划分，分别隶属于13家不同的客运企业。由于客运主体众多，加之多为私营性质，缺乏统一管理，“服务差、乱收费、任意改线”等问题屡遭乘客投诉。
据宁海县公路运输管理所（以下简称“运输管理所”）负责人分析，导致这一现象主要是因为：第一，农村班线车的客源逐年减少，而运营成本却在逐年递增，城乡客运线路效益的低下严重影响了经营者的积极性，导致部分经营者擅自缩短线路，甚至放弃客流量稀少的偏远山村的营运。第二，城乡客运班线的经营主体错综复杂，名义上为公司化，实际多为个体车主联合组成，较难实现规范管理和有效监管。第三，由于经营主体的分散以及客运班线的缺陷性，农村非法营运车辆大量滋生且屡禁不止，严重干扰了正常的客运市场秩序。
2015年3月初，宁海县城乡公交一体化改造工程正式启动。经过近一年的努力，至2015年12月底，改造工作顺利完成。改造后，通过新辟、改线、延伸农村客运班线和公交化改造等方式，进一步扩大了农村客运的覆盖和服务范围，实行“定线路、定班次、定时间、定票价、定站点”的公交化运行模式，客运票价实行政府定价，保证了农村乘客出行的便捷，建成了衔接顺畅、保障有力、安全高效的城镇乡村三级客运网络。
“可以说，这是宁海县历史上最为重视的一次改革。”运输管理所负责人表示，“在改造过程中，针对可能出现的各种问题，我们一方面充分听取企业民声，在明确各公司股权分配的基础上，确定改造工作不搞‘一刀切’，只要一人愿意整合重组，就采取民营整合模式，由客运公司股东、经营者自主表决的形式确定改造模式，有效避免了矛盾激化；另一方面则实施企业重组和班线优化整合，比如公路运输有限公司的40辆运力全部以股份形式纳入城乡公交企业；原经营亏损的黄坛、水车、一市、越溪等4家企业被国有公交收购；同时，指导企业规范经营。”
一般而言，政府在力推PPP模式中往往容易有两个误区：一是把PPP模式当形式，二是用政府思维推进PPP模式，不科学考虑社会资本的回报率。
据介绍，宁海县城乡客运一体化改造之所以成功，正在于创新打造了PPP模式的长远机制——对原有城乡客运企业进行股份制整合重组，同时政府投入4500万，撬动了10亿元的社会资本。经过科学测算，让社会资本的回报率达到12%的黄金线。
宁海是如何做到的？运输管理所负责人解释说，此次城乡公交一体化改造不是采用政府兜底，而是充分尊重市场主体，让市场机制发挥主要作用。在对县城内原有的城乡客运企业实行股份制整合过程中，鼓励民间资本通过招投标，成立新的民营城乡公交公司，打破一人一车旧制，实现股份制经营、公司化管理、营收共享、风险共担模式。
运输管理所负责人举例介绍：“比如长街镇客运公司以5100元/股/月的价格中标客运线路经营权，这就意味着公司每个月要按5100元每股的价格向股东分红。这种股份测算方法，在全国也是首创。”
在对企业实行股份制整合重组或国有收购过程中，宁海按照“便民利民、划片经营、冷热捆绑”的原则，坚持实现“四化、五定、四统一”，即服务规范化、公司集约化、经营片区化、运营公交化，定线路、定班次、定首末时间、定票价、定站点，统一调度、统一售票、统一结算、统一服务标准。
为了帮助企业平稳“上路”，宁海县政府还投入4500万财政资金，用于冷门线路、更换车辆和票价的补贴。“正是这4500万元的政府投资，激起了投资者的信心，源源不断地吸引了10亿元的社会资本。”运输管理所负责人说。
改造完成后，宁海县实现了363个行政村公交全覆盖，同时，开辟通往偏远山区的冷僻线路10余条，1001个自然村的公交覆盖率达91%，整体服务质量大步提升，促进了当地城乡客运市场的可持续发展。
值得一提的是，在改造过程中，充分引入大数据思维，建立了一套以智慧交通管理为核心，以奖代罚为辅助、第三方测评考核为配合的独特监管模式。
“我们对公交管理核心考核内容实行一票否决，用数据说话，让信息化管理代替传统管理，使管理部门从庞杂的日常监管中解放出来，也让公交营运者被管得心服口服。”运输管理所负责人表示。
经过一年多的运行，受益于资源整合，车辆、路线布局的优化，以及政府的大力扶持，从城区到双峰，票价从原来的10元降到5元，到马岙也从10元降到5元，到长街从9元降到5元……宁海城乡公交线路的票价降价幅度达29%。
原来467辆客车减少到359辆，减少投放车辆108辆，减少比例为23.13%。数量精减仍需满足出行需求的提升，让村民们不仅“有车坐”，还要“坐好车”。改制后的城乡客运公司，通过政府的财政补贴，淘汰了原有破旧的黄标车，购进了外形靓丽、乘坐舒适的海格客车。此外，村民们的喜悦还来自改造后的真实惠——以前每次坐车都要步行几公里，如今终于可以在家门口坐上公交车。
宁海在城乡公交一体化改造过程中，加强候车亭的管理与维护，保障乘客出行候车的舒适、便捷、安全
实际上，岂止是村民们受益，政府、新组建的客运企业以及股东们实现了多方共赢。
对政府来说，财政负担得到了大幅减轻。如果实施国有收购国有经营的城乡公交一体化改造，宁海每年将要支出2亿元；PPP模式改革后，政府每年投入票价补贴3000万元，对山区冷僻线路补助1500万。
对企业来说，虽然票价下降，但仍获得明显收益。据同运公司负责人介绍，票价下降后，营业收入反而增长了25%，股东收益每月在7000元以上，驾驶员的收入也大幅提高。
运输管理所负责人指出，目前宁海的PPP模式也存在一些不足，比如改造不彻底，没有全部国有化，少数公司内部出现经营权之争的矛盾，等等。
“下一步，我们将继续协调解决城乡公交，尤其是城乡客运一体化改造的遗留问题。建立客运企业联系责任人制度，明确职责，责任到人。同时，督促企业落实安全生产主体责任，帮助解决城乡客运企业运营中的困难。”运输管理所负责人说。
他表示，2017年宁海又开通了深甽大蔡至大雁、穆坑湖至黄坛等地的5条冷线，持续解决偏远山区村民的出行难问题。2018年，将继续服务民生，全方位提升道路运输服务水平。
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