“土地一级开发”是否适宜纳入片区开发PPP项目？
常规的单体PPP项目，在社会资本确定时大多数已经解决了项目用地的问题。但是，片区开发PPP项目内容广，子项目多，涉及多宗项目用地，且《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知(财金[2016]91号)》规定“不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地”，故客观上几乎不具备在采购阶段已经完成全部供地的可能。那么，在涉及巨大工作量与资金量的拆迁安置、土地整理等工作，能否纳入片区式开发项目采用PPP模式进行运作？
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所谓“土地一级开发”，在我国法律上并无确切的概念，参照《北京市土地储备和一级开发暂行办法》对于土地储备和一级开发的定义，是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。
2018年1月3日《土地储备管理办法》修订，相较修订前，“新老办法”在关于土地储备工作的内容、实施单位以及前期开发的内容上无实质性变化。即土地储备工作包含了土地的取得、前期开发与土地存储；其中，前期开发的工作包括完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。
2016年2月2日，财政部、国土资源部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）规定，地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
根据上述两份文件可得，社会资本可依法参与土地储备工作中的拆迁安置补偿以及与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设（即“土地一级开发”，实践中也称“土地整理”、“土地前期开发”）具体见表2。
但2016年10月11日各部位联合发布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号），该通知规定，PPP项目主体或其他社会资本，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作。
02
那么，是不是土地一级开发不得纳入PPP项目范围了呢？
作者从政府和社会资本合作中心（www.cpppc.org）网站搜索了城镇综合开发开发第三、四批次的国家示范项目，查看后发现，财金[2016]91号所发布的第三批次国家示范项目，与财金[2016]91号之后发布的第四批次国家示范项目中，均将土地一级开发纳入了PPP项目中，详见表3。
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如何理解财金[2016]91号文中关于“PPP项目主体或其他社会资本，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作”的规定呢？
结合财综[2016]4号文、实践经验以及第三、四批国家示范项目的信号，作者认为土地一级开发可以纳入PPP项目范围内，同时应当对财金[2016]91号相关规定进行限缩解释，即：
（1）土地一级开发完成后即交由土地收储部门入库收储，因此单独的土地一级开发不存在后续运营服务，故不得单独包装为PPP项目。
（2）实施方案中未将土地一级开发列入PPP项目范围内的，PPP项目主体未经合法程序采购的，不得参与土地一级开发工作。
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