PPP立法专栏(22)|陈婉玲、汤玉枢:PPP模式对传统公共服务供给制度的变革

政府供给公共物品犹如人民依法纳税一样，在传统观念中被视为天经地义的事，由此，政府垄断公共服务供给成为一种实然状态。1948年，英国工党政府在宣布建成世界上第一个福利国家的同时，以“国有化”方式对公共政策实施重大调整，某些原先已经转移由私人部门提供的公共服务，被重新纳入政府的公共服务范畴，社会福利的国家责任扩大，私人部门的公共服务功能被弱化。但是，英国工党政府公共服务“国有化”政策不仅使政府机构臃肿、效率低下，而且加重了民众对国家的依赖程度，“削弱了个人的进取和自立精神”。保守党上台后根据福利多元主义理论，实施社会福利的民营化，承认私人部门在公共领域的积极作用，以“市场竞争”方式将公共服务外包私人机构。1995年布莱尔领导的工党重新执政并提出公共服务领域“现代化”政策，倡导政府与私人机构在公共领域合作，其所推行的政府与私人机构在公共领域的合作伙伴关系得到美国、加拿大等西方国家普遍推广。政府与私人部门在公共领域的合作直接催生公共服务供给多元化，政府、私人组织、社会机构通过合作方式形成公共服务多元供给机制，打破了政府垄断公共资源和公共物品供给的局面。

首先，裁量权的共享。公共物品供给传统上处于政府垄断状态，政府依法享有公共资源和公共物品供给裁量权，公共物品如何生产、如何确定价格、如何投入流通等均由政府单独控制。公私合作制的结果是裁量权在政府与私人部门间的共享，即政府不得不让渡部分裁量权给私人部门或者在公共物品供给机制中分配、平衡这种裁量权。美国学者约翰.D.多纳休、理查德.J.泽克豪泽把这种裁量权划分为生产、收益以及偏好等三个独立领域，并认为生产的裁量权是公私合作的核心。私人部门在参与公共物品供给过程中如果不能分享其裁量权，PPP模式即失去存在的客观基础。因此，公共物品供给裁量权共享是PPP模式对传统政府垄断公共资源、公共物品供给权的最重要的冲击。

其次，供给主体多元化。通过PPP模式，更多的私人组织、社会机构参与公共物品供给，并可能形成独立的市场化运作的供给主体。政府垄断的公共资源必将逐步开放，公共领域里竞争的格局将逐步改变。同时，更多的社会力量的介入、参与，公共物品供给也将趋于多样化，能够满足不同的社会阶层、不同的社会群体多样化需求。这种多层次需求的满足将提升公共物品质量，且适度竞争可以有效地提升供给效率和服务质量。

第三，公共物品消费理念转变。在传统公共物品供给模式中，政府运用财税投入公共物品供给，虽然不同的公共物品可能由不同的机构提供，如燃气、自来水、电力分别由燃气公司、水务公司、电力公司，但公共物品供给的数量、质量、价格以及提供的对象均由政府决定，民众在政府垄断供给的传统中已经形成了公共物品免费消费或便宜消费的观念和习惯。从实践看，现有的公共物品与服务供给设施长期超负荷运载，公共物品与服务供给长期依赖财政补贴，必然会使产品品质、服务质量难以提升、效率低下问题。公共物品实行PPP模式供给后，私人部门在与政府共享裁量权的同时，往往能够比政府创造出更多的整体价值，必然会要求控制这种额外价值的分配，同时，还有可能要求政府适当地让渡一定的收益权。这种收益权的让渡在理论上也是必须的，是吸引社会资本与政府合作提供公共物品的前提条件，因为任何社会资本都存在逐利的性质，营利目的是社会资本最根本的目的，利益最大化是社会资本的基本追求。资本的逐利性决定了民众对以PPP模式提供的公共物品消费不可能免费，甚至必须以市场化购买公共物品。而且，即使公共物品由非营利的社会机构提供，这些社会机构同样需要必要的成本维持机构的运转，这些成本仍必须由民众承担。因此，PPP模式的公共物品供给必然会导致民众消费理念的转变。

PPP模式的推广形成多元主体、多层次、多样化的公共服务供给格局，政府不再垄断公共物品供给、不再垄断公共资源利用，未来政府可能只承担基本的公共物品供给任务，而大量的公共物品均将交给市场，由市场根据供给与需求关系解决生产什么、如何生产以及为谁生产的三位一体问题。消费者在免费或廉价使用政府提供的基本公共物品的基础上，如果需要享受更高、更好的公共物品，则必须依据市场规则购买、使用；同样，公共物品的经营者必须适应市场要求，不断改进产品质量、不断提升管理水平和效率，市场竞争机制将发挥作用。但是，基于公共物品具有公共性，涉及公共利益安全与社会公众的一般福祉的特性，以PPP模式提供公共物品，其品种、数量、价格以及营销对象并不能完全由私人部门自由决定，政府在PPP模式下对公共物品供给承担最终担保责任，必须强化对PPP模式中的公共物品供应商的价格、质量和服务对象的监管。

政府与社会资本在公共领域合作催生了公共资源混合所有制。混合所有制指的是财产权分属于不同性质所有者的经济形式，在宏观层面上混合所有制指的是一个国家或地区所有制结构的非单一性，而在微观层面上则指不同所有制性质的投资主体共同出资组建的企业。从总体上看，混合所有制是不同经济所有制按照一定原则实行联合生产和经营的经济形式，混合所有制是各所有制主体在追求优势互补的动机支配下形成的。混合所有制的形成机理在于公有制经济和非公有制经济在经营决策、收入分配、投资融资等在机制上的摩擦，这种摩擦导致一系列经济参数的扭曲。就PPP模式而言，公共资源为政府垄断控制，政府拥有公共物品供给裁量权，然而，政府开发、利用公共资源、供给公共物品存在着明显的低效能、高损耗或高投入、低产出问题，尤其政府财政能力欠缺、管理效率低下使得公共物品供给与需求关系扭曲；同时，私人部门拥有大量的社会资本，但在公共领域却望而止步，市场机制、竞争规则在公共领域完全不能发挥应有的功能。公共领域巨大的资本需求与政府因财政能力而资本供给不足，社会资本因法律禁止、行政垄断却只能游离于公共领域之外，因此，政府与社会资本在公共领域展开合作不仅能够解决其所需的资金问题，而且突破了公共领域禁区，社会资本与政府共享公共物品供给裁量权，在PPP项目公司中拥有独立自主的经营决策权、人事权，在法律和契约条件下享有一定的定价自主权，有助于发挥市场竞争的效用。

公私合作制是一种混合所有制，PPP公司在本质上是一种混合所有制企业。混合所有制既非混合经济，也非股份制经济，而是各种不同所有制经济以公有制经济为基础实行联合生产或经营的所有制形式，判断一个企业是否是混合所有制，关键看其是否能够满足混合所有制的基本条件，即不同所有制的联合，且有公有制经济的参与。在现行法框架内，我国基本的经济成分包括公有制经济与非公有制经济，前者包括国有经济、集体经济，后者外资经济和私人经济，从所有制形态看，涉及全民所有制、集体所有制和私人所有制。混合所有制首先要求参与联合生产或经营的各方具有不同的所有制，既可能是全民所有制的国有企业，也可能是集体所有制的集体企业间的联合，也可能是公有制经济与非公有制经济的联合。如果参与联合的企业具有相同的所有制性质，则不能形成混合所有制。混合所有制还要求公有制经济的参与，缺乏公有制经济参与的不同所有制的联合不能生成混合所有制。我国把PPP模式界定为政府与社会资本合作，这里的政府不只是指从事行政管理的行政机关，也包括政府创设的公共部门；社会资本则涵盖了国有企业、集体企业、外资企业、私人企业和个人资本，范围相当广泛。政府与国有企业合作生成的PPP公司却不能满足混合所有制的要求。不过，这种合作应当是一个特例情况。从实践看，许多地方在推动PPP模式实践时，把国有企业作为政府的代表，与私人资本展开合作，故PPP模式中的社会资本地位可能更为复杂。在大多数情况下，社会资本则指包括集体所有制在内的外资企业、私人企业及个人所有的资本。党的十八届三中全会提出要积极发展混合所有制经济，实际是指要经济发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的经济。就PPP模式而言，政府与社会资本合作通常指政府及其公共部门与集体企业的合作，或者政府及其公共部门与外资企业、私人企业间的合作以及政府及公共部门与个人合作，基于合作生成的PPP公司在本质上是以公有制为基础的不同所有制经济间的联合，因而是混合所有制形式。

PPP模式催生的混合所有制经济体以政府与社会资本合作为基础性条件，是我国目前进行的混合所有制改革的重要组成部分，混合所有制作为未来经济的发展方向，将承载着以公有制为主体、不同所有制经济共同发展的基本经济制度，以优化资源配置的方式实现国有资产安全有效、保值增值。混合所有制改革的实质是国有企业彻底市场化，让各种不同性质的所有制经济实体具有平等的市场主体地位。现阶段以PPP模式为载体的公共物品供给侧改革在客观上要求政府不断开放公共领域，扩大公共物品供给主体范围，导入市场机制和竞争机制，最终达成与私人机构分享公共物品供给裁量权。同时，PPP模式以合作各方优势互补为先决条件，政府与私人机构必须本着平等、互惠、合作、双赢的精神，协商解决PPP模式运行过程中的各种争议、问题、危机，因此，政府与社会资本合作在根本上要求地位平等、公平对待、权义对等，由此，国家应当以PPP模式运营为契机建立新的行为规则，对所有的不同性质所有制经济一视同仁，以合作理念为指导，创新以法律和契约为中心的法律制度和法律秩序，任何利益均不能凌驾于规则之上，不能根据各自利益随便修改规则。

较之于实践中运用广泛的“地方融资平台模式”解决城镇化建设和基建投资带来巨量的融资需求，PPP的制度优势是显而易见的。融资平台主要是由地方政府设立，因而其公司治理不规范的问题严重，政府相关部门的人员兼任融资平台的管理人员，容易导致政企不分，融资平台的独立法人地位难以得到保障。同时，融资平台在资金的筹措和使用方面严重依赖并服从于地方政府，政府违规或过度的担保屡见不鲜，债务风险大，且缺乏透明度，蕴含巨大的危机。而在PPP模式中，公共部门和私营部门既相互合作又相互监督、竞争的关系，更为完善的公司治理，公共支付的透明度要求等，运用该模式提供公共服务不失为一种更明智的选择。2014年，我国政府决心改革并规范政府举债融资制度，提出“要剥离融资公司平台政府融资职能”，“要求政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借；地方政府举债采取政府债券方式；剥离融资平台政府融资职能，”同时，在预算改革和地方债改革中明确提出来要推广PPP模式，“要求地方各级政府结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台存量项目，对适宜开展 PPP 模式的项目，要大力推广该模式”。由此可见，PPP模式存在的巨大的制度优势和现实需求，它既是一种创新的公共服务供给模式，也是一种创新的融资模式。