建设用地规划许可证、国有土地使用权证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证合称“四证”，是建设工程和PPP项目的重要合规性文件。
“四证”的办理成功与否直接关系到项目本身的合法性、项目合同的有效力度以及影响到建设单位后续的融资情况等等。
在很大的程度上会影响到项目的成败。而作为入股者之一的施工企业，其本身的资金规模、承受风险的力量都比较小。所以更需要注意“四证”的办理。
一旦发生意外，所造成的后果将会四灾难性的。
（1）一书两证：
根据《城乡规划法》，城镇规划管理实行由城市、县规划建设行政主管部门核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的制度，简称“一书两证”。
“一书两证”的核发代表政府行政规划主管部门认可项目符合城乡规划。
（2）土地指标：
一般指“新增建设用地指标”。
《土地管理法》规定：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
《土地管理法实施条例》规定：各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。新增建设用地指标即土地行政管理部门通过土地利用总体规划、年度计划将农用地和未利用地转为建设用地的指标。
非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，
由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；
没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
（1）在发包人未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等行政审批手续时，与承包人签订的建设工程施工合同无效。
（2）但在一审法庭辩论终结前发包人取得相应审批手续或者经主管部门批准建设的，应当认定合同有效。
（3）同时，发包人未取得土地使用权证和建筑工程施工许可证的，不影响施工合同的效力。
另外依据相关法律规定：
建设工程施工合同无效，但建设工程经竣工验收合格，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持。
在PPP项目前期程序中，对于“四证”的办理时点没有统一的规定。由此在实践中出现了政府部门继续沿用传统模式进行前期审批，或是直接选用施工总承包模式的报建程序。
“四证”办理的时点不明，程序混乱，将会直接影响到PPP项目合同效力以及PPP项目的融资。
为了解决PPP项目“四证”办理过程中出现的上述问题，可以参照《中央预算内直接投资项目管理办法》和《传统基础设施领域PPP工作导则》的相关规定，明确各环节之间的关系，厘清PPP项目中“四证”的办理时点。
《中央预算内直接投资项目管理办法》第十六条规定：“可行性研究报告编制完成后，由项目单位按照规定程序报送项目审批部门审批，并应当附以下文件：
（一）城乡规划行政主管部门出具的选址意见书；
（二）国土资源行政主管部门出具的用地预审意见；
（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批文件；
（四）项目的节能评估报告书、节能评估报告表或者节能登记表（由中央有关部门审批的项目，需附国家发展改革委出具的节能审查意见）；
（五）根据有关规定应当提交的其他文件。”
同时PPP项目中“四证”应当在项目可研及实施方案获得政府批复后办理。
同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国建筑法》：
“四证”的申办由建设单位负责，而PPP项目的建设单位往往需要通过招标予以确认。
发改委导则也明确，前期立项手续在确定社会资本方后可以变更项目法人。
因此，“四证”的办理应当处于项目执行阶段，可由建设单位即成立后的项目公司办理。
笔者在结合两份指导性文件及PPP项目审批流程绘制以下简易流程图：
PPP项目在招标前未取得用地规划许可证和工程规划许可证的不影响其招标的效力及PPP合同的效力。
在PPP项目中标之后，因未办理“四证”而影响到施工合同效力的风险即转移至社会资本方（项目公司）承担。
施工企业作为PPP项目的一个入股者之一，在“四证”办理方面需要非常注意。
尤其是建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》的办理情况，一旦出现证书不齐的情况，将会导致施工合同无效的情况，作为承受能力较小的施工企业，后果是灾难性的。
PPP项目中标后“四证”无法办理将导致项目合法性出现问题，并直接影响银行贷款的审批和放贷。
目前大多数PPP合同将办理项目前期合法合规性手续列为政府方的义务，这也意味着，不是因为社会资本方资本方原因导致的“四证”无法办理的情况，其后果及责任应由政府方承担。
如果因为“四证”没有办理而导致融资出现问题或者项目失败等情况，责任也应有政府方承担！
但是如果政府方无过错，只因为社会资本方导致项目失败，需要依据PPP合同与政府方协调承担责任。
近日，中国中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，指出：“对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止'大而不能倒'，坚决防止风险累积形成系统性风险。同时，要做好与企业破产相关的维护社会稳定工作。”是加强融资平台公司融资管理的又一次宣示和重申。
事实上，从地方平台公司诞生起，中央的监管与规范就一直如影随形。小编特此汇总了地方融资平台的相关法规规章以供查阅。
国发[2010]19号 现行有效 2010.06.10发布 2010.06.10实施
《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》
针对问题
融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失
具体措施
一、抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务。二、对融资平台公司进行清理规范。三、加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理。四、坚决制止地方政府违规担保承诺行为。五、加强组织领导，确保工作落实。
财预[2010]412号 失效 2010.07.30发布 2010.07.30实施
《财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、中 国银行业监督管理委员会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知 》（失效）
主要内容
是对《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》五个举措的进一步具体化。
银监办发[2010]244号 现行有效 2010.08.02发布 2010.08.02实施
《中国银监会办公厅关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知》
针对问题
各机构在整改工作中的进度和力度差异较大，对平台贷款的认定标准等认识不一，详细分类的基础数据统计不足。
目标任务
进一步核清平台贷款的详细数据，逐户建立台账，进而对不同类别的平台贷款进行定性甄别、分类处置，以有效缓释和化解平台贷款风险。
银监办发[2010]309号 失效2010.10.11发布 2010.10.11实施
《中国银监会办公厅关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知》（失效）
主要内容
一、按法人原则落实台账管理。二、按分类处置原则分类监管。三、按权责明确原则统一会谈。四、按属地原则组织现场检查。五、按局长负责制原则提交现场检查报告。
财会[2010]22号 现行有效 2010.10.28发布 2010.10.28实施
财政部关于印发《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》的通知
主要内容
规范地方政府融资平台公司对公益性项目债务的核算和报告
银监发[2011]34号 现行有效 2011.03.31发布 2011.03.31实施
《中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》
主要内容
一、严格加强新增平台贷款管理。二、全面推进存量平台贷款整改。三、切实强化平台贷款的规制约束。四、统一实施平台贷款现场检查。五、严格监测“整改为一般公司类贷款”的风险。六、依法加大平台贷軟问责处罚力度。
银监发[2012]12号 现行有效 2012.03.13发布 2012.03.13实施
《中国银监会关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》
主要内容
一、严格监控，及时化解到期风险。二、分类处置，切实缓释存量风险。三、严格标准，有效控制新增贷款。四、审慎退出，加强退后动态管理。五、完善制度，深化平台贷款管理。六、明确职责，强化监管约束。
财预[2012]463号 失效
2012.12.24发布 2012.12.24实施
《财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（失效）
主要内容
一、严禁直接或间接吸收公众资金违规集资。二、切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为。三、加强对融资平台公司注资行为管理。四、进一步规范融资平台公司融资行为。五、坚决制止地方政府违规担保承诺行为。
银监发[2013]10号 现行有效 2013.04.09发布 2013.04.09实施
《中国银监会关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》
总体要求
严格把握定义；完善“名单制”管理；动态调整风险定性；坚持退出分类制度；
具体措施
化解到期、控制总量、优化结构、严控新增、缓释存量、隔离风险、审慎退出、明晰职责
国发[2014]43号 现行有效 2014.09.21发布 2014.09.21实施
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 》
主要内容
加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作
财预[2017]50号 现行有效 2017.04.26发布 2017.04.26实施
《财政部、发展改革委、司法部等关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》
主要内容
加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。
现行有效
2018.03.09发布 2018.03.09实施
《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》
主要问题
分类稳步推进地方融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目
财金[2018]23号 现行有效 2018.03.28发布 2018.03.28实施
《财政部关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知 》
除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款
面对地方政府融资平台的无序生长，仍需持续强监管的态势，延续“修明渠、堵暗道”政策思路。在监管得力的基础上，市场对城投债信心会回升，城投债发行规模将增加。
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政府债务发行综合服务
《预算法》强调经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发〔2014〕43号指出要加强地方政府举债融资机制，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
随后财政部出台一系列规范性文件规范和约束地方政府债务发行：财库(2015)83号、财预(2015)225号、财预[2016]155号、财预〔2017〕50号、财预〔2017〕62号、财预〔2017〕89号、财预〔2017〕97号、财预(2018)34号、财预〔2018〕28号、财库(2018)61号、财库(2018)72号、财库〔2018〕68 号等。财库(2018)72号要求加快专项债券发行进度，各地至9月底累计完成新增专项债券发行比例原则上不得低于80%，剩余的发行额度应当主要放在10月份发行。
土地储备、收费公路、棚户区改造等收益专项债的发行需要遵循以上相关规范性文件的要求及地方省厅相关严格要求，根据财预(2018)34号，收益专项债必须披露包含不限于《项目融资平衡方案》（简称“实施方案”）、《财务审计报告》、《财务审计报告》、《法律意见书》、《信用评级报告》等，此外，政府投资项目还必须完成项目立项手续，完成《可行性研究报告》。专项债的发行前期准备工作分别涉及会计师事务所、资产评估事务所、律师事务所、信用评级机构、可研编制机构等多家第三方机构，由于时间紧任务重，选聘引入第三方咨询服务机构牵头协调统筹各单位完成“一方案五报告”的编制工作，并协助完成政府专项债券的报批工作和全过程咨询服务势在必行。事实上，引入第三方咨询服务机构牵头完成申报工作已有很多案例。
中建政研信息咨询中心已联合国内最具实力和影响力的律师事务所、会计师事务所、信用评级机构、可研编制单位、证券公司等合作伙伴，致力为政府提供包含不限于《项目实施方案》、《可行性研究报告》、《财务审计报告》、《资产评估报告》、《信用评级报告》及《法律意见书》的编制服务、项目专项债的报批服务以及其他综合服务。
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