从咨询机构的角度分析影响PPP项目推进的因素

PPP模式是一种特殊的政企合作模式，是创新推进公共服务和基础设施建设和运营的特殊投融资模式。政府方选择以PPP模式推进公共服务和基础设施建设项目的目的有三：一是合理调整拟提供的公共产品的供给方式，将政府以实施者的角色转变为裁判者；二是提高项目的公共服务质量和公共服务能力；三是减轻政府短期内支出压力，控制政府隐形债务。因此，咨询机构正式介入PPP项目后，明确政府方对项目的具体需求便是其工作的展开的前提条件和首要任务。在满足政府方需求的前提下结合项目的实际情况，运用自身的专业能力对项目进行系统分析并对项目中存在的问题提出合理意见，并且根据市场反馈的情况和其他不可预见的影响因素对所提意见进行多轮调整。不同的PPP项目即便是表面上看起来的项目参数都一样，实际推进过程中往往会因为众多的因素而将导致项目的结果完全不一样。因此，咨询机构介入PPP项目一定是要和扁鹊治病一般，对症下药才是项目成功的关键。

从项目本身而言，政府方和社会资本方将永远是在对立的过程中寻求合作的，双方都将试图寻求对自身利益最大的合作方式。博弈论告诉我们，如果博弈双方都想占便宜，那就极有可能陷入零和博弈，也就谈不上合作了。一方得利一方受损，合作自然很难成功，项目也谈不上落地。咨询机构的作用，就是在政府方与社会资本方进行博弈的过程中，通过有组织性的沟通、调整、建议等，将零和博弈转变为共赢博弈。如果以经济学方法分析，甲方付钱，乙方按甲方要求干活，在双方都理性的情况下是可以创造效益最大化，但是往往在PPP项目中甲乙双方都是不理性的，且都会受到各类因素的影响。同时，相对而言，政府方的不理性程度会更高一些，其缘由在于政府方的组织架构往往更为复杂，并且承担更多的职能要求，受到更多的因素限制。

指的注意的是，即便是如今PPP模式在中国已经如火如荼的开展了5年，还存在部分PPP项目参与方是无法深入理解PPP模式。因此，在开展一个项目之前，PPP项目的专业咨询机构往往是有必要根据项目参与方对PPP模式的理解性对项目类型进行分类：政府和社会资本都理解PPP模式的项目、政府理解但社会资本不理解的项目、政府不理解但社会资本理解的项目、政府和社会资本都不理解的项目。第一种模式中，政府和社会资本都理解PPP模式的项目，双方以平等的身份谋求项目的合作。这种情况下，咨询机构的工作更多的是以PPP的专业性对项目进行查缺补漏，同时重点分析双方合作中的不合理点并提出解决方案。这种情况较为少见。第二种模式中，政府理解但社会资本不理解的项目，社会资本往往具有建设能力或者运营能力的优势，但是之前没有接触过PPP项目。这种情况也较为少见。第三种模式，政府不理解但社会资本理解的项目。这种模式较为多见。这类项目良好推进的前提是需要在项目推进过程中逐步协助政府方提高对PPP模式理解程度。第四种情况，政府和社会资本都不理解的项目，咨询机构往往需要对双方的旧有思维进行调整。这种情况也比较少见。

影响一个PPP项目是否能顺利落地的原因有很多，比如政策变化影响、政府决策信心、项目自身条件、市场响应情况等，这是从项目的角度进行分析的。但是对于咨询机构而言，能够良好、快速的推进一个PPP项目顺利落地的核心因素应该分为三个方面：沟通关系处理能力、专业素质能力以及项目策划能力。三个影响因素相互交织，相互影响，相互依存。

咨询机构正式介入项目后，如需要顺利推进整个项目，首先要注意的核心点是沟通关系处理。关系处理可以分为5个部分：咨询机构与政府方关系、咨询机构与社会资本关系、政府方与社会资本关系、政府方内部关系和社会资本方内部关系。

站在咨询机构的角度，咨询机构与政府方的沟通关系是整个沟通关系处理体系中最基础的部分。可以说，咨询机构是否与政府方建立良好的沟通关系直接决定了咨询工作的顺利程度。大部分情况下，政府方是无法快速理解咨询服务的重要性，这样会导致咨询机构与政府方的前期沟通会进展缓慢，且往往争论的焦点会集中于咨询价格而非实际项目。换句话说，政府方无法判断咨询机构的介入或者不同咨询机构的差异对整体项目的影响，尤其是当项目被简单定义为了流程性项目，咨询机构的预期价值将被严重低估，而这势必会影响项目的整体咨询进展。因此，在双方的沟通对接中，既要让政府明白咨询机构的必要性，也要展现出咨询机构的差异性尤，同时也要注意同类咨询公司的竞争影响。咨询机构通过逐步展现团队优势、项目积累量、其他地区项目经验参考、专业性、服务的及时性和优良性等咨询机构优劣性对比参数，逐步建立起与政府方的良的咨询信任纽带。

咨询机构与社会资本的沟通关系一直在项目推进过程中被刻意忽视。但是作为PPP项目的重要参与方，咨询机构协助政府方明确了解社会资本对项目的需求和意见往往是成功推进项目的关键。实际项目情况中，部分咨询机构在草拟PPP项目实施方案和合作协议的过程中无法做到不偏不倚、完全公正，且忽视了社会资本方的部分合理诉求，其原因在于政府方掌握项目的前期完全决策权力。简单而言，忽视社会资本方对项目的沟通需求和正常诉求将有悖于PPP模式的精髓和要求。因此，咨询机构应通过合理渠道，在政府方的管理下与社会资本进行沟通对接，通过采用市场测试、方案比选、资格预审等方式明确社会资本对项目的合理建议和合理需求，提高项目的落地几率。

政府方与社会资本方的沟通关系往往决定了项目的推进顺利程度。政府方在项目策划阶段如果能够充分了解市场情况，吸收众多社会资本方对项目的合理建议，将对项目产生较大正面效益。但是，应该注意的是，政府方和社会资本方的沟通和对接是需要注意沟通尺度的把握，应当注意以公正、公平、科学规范沟通行为。

社会资本方内部关系往往是项目推进过程中最被忽视的一点。良好的社会资本方内部关系将对项目的顺利实施影响十分巨大。社会资本方内部如能够建立有效的内部决策和协调体系，将对项目后期的顺利合作产生巨大的正面影响。如果社会资本方不具备足够的项目内部协调能力，无法对项目合作过程中参与施工人员、设计人员、运营人员等进行合理分配和协调，一方面将无法保障项目的建设及运营质量，一方面也直接影响了项目的推进速度，同时给项目后期顺利合作埋下隐患。因此，PPP项目推进过程中，咨询机构应当注意对拟参与项目的社会资本方进行内部组织关系分析的，以提醒政府方提前规避相应风险。

专业素质能力将咨询机构介入PPP项目的第二个核心影响因素。专业素质能力直接与咨询机构一线工作人员的能力相挂钩。专业素质能力的高低，体现在沟通能力、调研能力、文件编制能力、评审组织和专家人脉构建、汇报能力、入库填写能力、责任感、临时事件处理能力、项目经验、情商等。

沟通能力需要特别注意沟通环境、沟通渠道和沟通人这三个因素。在沟通中应该明确项目的需求性和目的性，通过构建良好的沟通环境，运用正确的沟通渠道在合适的时间与需要的沟通人进行沟通。可以说，沟通能力是咨询机构专业素质中最重要的一环，直接关联到项目是否能够顺利推行，尤其是当咨询机构以政府方和社会资本方中间沟通渠道的角色下介入PPP项目。

调研能力往往是项目运作过程中被忽视的一环，但是优秀的调研能力往往会将对项目推进产生正面效益。很多咨询人在完成项目后，感觉最遗憾的事情便是未能对项目进行良好的前期调研，导致后期合同谈判时状况频出，影响合作。项目前期开始，应该注意对以下方向进行调研：1、项目流程性的资料收集，如项目可行性研究报告、立项文件、土地预审文件、政府内部会议纪要、项目建设内容等；2、可借鉴同类项目经验，尤其是国家PPP示范项目；3、项目实地运营、维护参数，重点包括区域内同类项目的运营及维护标准、价格；4、税率；5、周边建设项目计价、计息、变更调整；6、政府背景分析，重点分析政府履约情况、政府组织内部构架等；7、项目市场分析，重点包括项目产品供求现状分析、项目供需预测和价格分析、项目市场竞争能力评估、同类项目主要参与社会资本及其中标项目及中标数据；8、区域财政数据及已完成的项目统计，包括已实施及拟实施项目；9、区域内金融机构支持情况；10、潜在社会资本方，重点包括成立时间、注册资本、经营情况、股东情况、诚信情况、资质情况、业绩情况等；11、其他项目应调研资料。一般的PPP项目中，咨询机构往往会对前期的流程性文件和基础数据进行较为详细的调研，但依然缺乏深入的运营、维护数据调研，其缘由往往是于周边可参考同类项目较少和运营维护数据的收集缺乏合理渠道等。这种情况下，扩大调研范围，提高调研标准便是解决的方法之一。值得注意的是，咨询机构往往无法快速了解项目当地实际情况，因此，政府方有必要在咨询机构进行调研时提供足够的帮助。

文件编制能力主要是将咨询专业能力体现在项目文本编制质量。项目推进过程中，主要编制的项目包括项目建议书、实施方案、物有所值报告、财政承受能力论证报告、投标人须知、特许经营协议、股东协议和公司章程、财务分析报告、各类汇报文件、各类流转文件等，而在编制各类文件中，将直接考验咨询公司的专业能力。咨询公司的专业能力是涵盖法律、财税、投融资、工程、写作等综合能力。与此同时，文件编制的优劣往往也取决于项目文件的周密性、逻辑性、细节处理等。实际项目中，部分咨询机构往往简单对成熟的项目模板进行改写，而忽略了对项目实际情况的正确反映，无法对项目推进过程中的难题进行创新解决。因此，充分借鉴同类项目经验往往是项目文件编制虽然可以节省咨询机构的工作压力，但是后续成文时尤其要注意文件的框架结构、逻辑配比和项目实际情况，更要重视细微的错误，减少错别字、语句不通等问题，同时也要注意文件的标准排版格式。

项目评审能力往往取决于评审活动的组织力和专家的选择。组织力在于对评审节奏的把握，核心点是需要在合理的框架下通过专家力量以规避方案硬伤（如有）。理论上而言，专家评审将为项目的执行提供良好的保障，但是由于现行专家的选取和专家评审过程往往带有一定的利益驱动和客观限制，导致专家评审较难体现出其应由的效果。可以试图用以下方式解决：1、延长方案审核时间，给专家足够的时间了解项目；2、除现场评审外，可以参考期刊发文外审的方式，利用网上记名评审的方式进行方案审核。

汇报能力是项目的推进的关键能力，重点是将项目方案的内容有计划、按节奏、有条理的向各方进行解释，同时收集相关方的意见并进行二次修改。一般项目的汇报方涉及PPP领导小组、财政局、发改委、实施机构、政府出资方代表等，其中以向实施机构和政府出资方代表的汇报居多。汇报的核心应该注意以下内容：1、尽量图表化汇报内容，将文字内容图表化以方便理解；2、项目文件往往篇幅较大，建议提前准备项目缩略稿，提点项目文件核心内容；3、注意项目汇报节奏的把握，给政府各参与方一定时间吸收和理解；4、有针对性的按照分管权责的差异对不同的政府参与方进行汇报。

入库填写能力在PPP项目越来越重视入库的前提下越来越凸显重要。这首要的是需要明白项目库的组成。目前财政部PPP项目库体系管理中，分为项目管理库和储备清单库。一般而言，储备清单库是对项目基本情况的一个初级填写，对项目管理库的填写决定了后续是否能够正常入库。建议咨询机构在填写之前按照填写指南对整个填写内容进行整理，减少填写错误。同时，咨询机构在新开展PPP项目地区的县市应注意和财政局PPP中心对财承系统进行对接，明确现有的项目财承增长速率以及项目已占用财承，协助财政局完成PPP财承管理。

承担能力指在项目过程中是否能够为政府方承担项目压力。PPP项目的推进节奏很难控制，实际的政府一线项目人员往往会承受较大的推进压力，而这压力往往会传递给咨询机构市场人员，尤其是体现在文件编制的速度和质量上。因此，需要有效缓释项目压力，注意给政府一线项目人员进行心理解压，提高项目信心，最大限度的减少项目推进过程中的负面效益。

临时事件处理能力是指在项目过程中所经历的不可控的挑战、会议安排或者人际关系处理，尤其是其他咨询机构的挑战。处理过程中应注意规避陷阱，同时注意事件处理权限。以保护项目中沟通渠道为前提，注意沟通方式，逐步降低项目对立情绪，减少项目阻力。

四、项目策划能力决定项目结果

项目策划能力是咨询机构介入PPP项目的第三个核心点，直接关系到项目后续正常推进。项目策划主要包括以下内容：政府内部流程处理、确定实施机构和政府内部决策机制、社会资本方的能力、前期条件的准备、项目特性、政府需求、绩效考核、财政承受能力剩余空间、工程建设需求、项目回报机制、项目风险划分、合同体系设置、财务测算试错、资格预审、招标条件设置、项目交易边界条件及保留谈判缺口。

政府内部流程处理将对选择咨询机构和社会资本的过程产生影响。一般项目，PPP项目所涉及政府内部流程主要包括发改委、财政局和招投标中心内部的流转系统，这就要求了咨询机构应当对政府内部流程处理模式进行了解，明确主要管理单位的组成及权责范围，并且了解政府内流程的处理程序和处理时间，为项目推进预留充分的流程流转时间。

确定实施机构和政府内部决策机制则需要根据项目实际情况进行分析，特别需要注意项目的时长需求和政府内部管理体系。主要应注意的点如下：1、如果项目的决策机制相对繁杂，应当与实施机构负责人员商量对策，规避项目进度拖长责任，同时也要尝试通过其他方给政府一定的压力；2、如项目决策机制相对简单，基本合同内容可以由实施机构直接决定，则需要注意文件内容和质量。

社会资本方的能力是项目策划的一个核心，将直接影响项目的推进情况。正如上文所说，政府方和社会资本方属于博弈双方，咨询机构往往因为二者的博弈而被动承受压力。因此，社会资本方的入场方式和操作方法往往能够决定项目的进展。在项目推进过程中，咨询机构应当注意与社会资本在政府方管理下保持良好沟通，同时应提醒社会资本方应当注意设置谈判底线。这主要是因为PPP项目属于双方合作，过于在利益的纠缠或者锱铢必较往往会影响项目后续推进，而以做工程的态度来参与PPP项目，往往是会误入歧途的。

项目特性是指项目类型的差异。一般而言，PPP项目的各参与方应当在项目决策期便对项目建设内容及运营内容进行合理的预测或者确定，并根据相应的条件来决定项目整体框架。以园区类项目为例，最重要的特性可以分为以下几类：项目类型（文旅类、产业类、科技类、农业类等）、项目特色（项目相对于其他项目的特点）、可依托资源（项目相对于其他项目最突出的优势资源，如交通区位、特色产业、休闲风景、历史文化、时尚创意、高端制造、资源禀赋、政策支撑等）、项目组成（项目建设构成和拟提供的服务组合）、服务对象（项目面向的服务对象）、发展方向（对项目未来的发展规划及预期）等。明确项目的特性将有助于梳理和明确PPP项目的内在属性。

政府的需求有两种情况，一是政府方明确需求点，二是政府方无法明确需求点。项目实际运作中，地方政府往往对项目的工程建设需求十分明确，但却容易忽视对项目的运营需求。因此，咨询机构应当明确对拟推进项目的实际需求，将对政府方与社会资本方的合作产生巨大的正面效益。

绩效考核体系是PPP项目合作方案的核心。目前，绩效考核体系设置主要分为建设类和运营类，一般需要根据项目的实际需求进行设置。同时应注意考核方式和考核时间。建设类一般以工程质量、资金使用、项目投诉、项目工期、环境保护等方向进行设置，运营类则重点考虑服务质量、合同执行情况、项目投诉、环境保护等。以产业类园区项目举例，运营绩效考核指标可以考虑综合评价工业用地10亩以上工业企业的亩均税费、亩均销售收入、亩均工业增加值、单位能耗工业增加值、单位COD排污权工业增加值、全员劳动生产率等。

使用者付费的可收取金额和可行性将是使用者付费类项目和可行性缺口补助类项目的关键，但是除了部分有保障等传统项目外（如污水、自来水、垃圾焚烧），其他项目往往很难对使用者付费的金额进行合理评估和预测，这将给政府财政承受能力的评估带来隐患，同时将导致项目在运营期中可能的中止风险。这要求在项目决策和论证时期通过设定合适的半开口型条款来降低使用者付费所带来的项目风险。

财政承受能力剩余空间是指地方政府当年一般公共预算支出的10%红线减去包括本项目在内的已操作项目外拟支出的剩余空间。随着PPP模式的推广，地方政府的财承用度已逐渐逼近上限，因此需要对已操作项目的支出进行合理压缩，同时可以考虑适用政府类基金预算的项目利用相应的基金预算以减少财政空间占额。值得注意的是，财承是对地方政府未来一般公共预算的支出预测，预测的准确性往往直接影响地区PPP项目的推进。因此，推荐地方政府依据自身实际情况对财承增长率进行更高精度的预测，必要时可以利用专家论证提高预测准确性。

项目风险划分是项目合作体系的建立基础，但咨询机构提供项目方案时，往往会忽略文本中对甲乙双方拟承担风险设置具体实施条款。一般而言，PPP项目中的风险以以下原则进行划分：风险有效控制原则、风险成本最低原则、风险收益对等原则等。如何将项目风险进行全面考虑并且让最适合承担的一方承担相应的风险，同时将风险通过合同条款进行确定，将考验PPP项目各参与方的能力。

资格预审和招标条件设置应当根据项目的实际情况而制定。由于PPP项目强制资格预审，对资格预审准入条件的把握将影响项目后期招标的顺利程度。如市场响应较好的项目，应注意从严设置，反之则降低准入难度。招标条件设置中，应考虑项目对社会资本的需求条件和法律法规强制要求。

公共服务属性往往是项目被忽视的一点，尤其是园区类项目。一定程度上，特色小镇或园区项目是很难直接体现出公共服务属性的，尤其是项目对招商引资等具有具体要求。因此，应注意在项目前期策划过程中有计划的通过项目组合、项目裁剪等方式提高项目的公共服务属性。

综合来看，从咨询机构的角度分析，沟通关系处理能力、专业素质能力以及项目策划能力是影响PPP项目推进的三个核心因素。咨询机构应当时刻加强上述三个核心因素的提高，提高专业素养，全心全意做好PPP项目的咨询工作。对于政府方而言，在选择咨询机构的过程中，往往也可以从上述三个核心因素入手，对拟选择的咨询机构进行全面评估和判断。同时，为加强咨询机构服务质量，政府方还可以通过提高咨询机构服务期限的方式以确保项目推进质量。其缘由在于相对于PPP项目合作期而言，短暂的咨询服务期往往会忽略PPP项目的长期性和中期调整需求。同时，为确保项目的顺利签约，部分咨询机构的咨询人员在合同条款的设置过程中，往往更倾向于建议采用便于签约的合同条款，而忽视对项目合作隐患的前期防控。因此，政府方如果想进一步提高咨询机构的服务质量，或将与咨询机构的合作期限延长，或改为长期咨询服务合同，或通过在项目所成立的SPV公司中列支咨询机构服务费用长期延请咨询机构，都将全面提高项目的整体质量和推进速度。

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