财政部紧锣密鼓出台新规力推ＰＰＰ，于1月19日发布《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》和《ＰＰＰ项目合同指南（试行）》（下称：《指南》）。《指南》共4章、29节，全面系统介绍PPP项目合同体系，说明各主要参与方在PPP项目中的角色及订立相关合同的目的，阐述PPP项目合同的主要内容和核心条款，具体分析合同条款中的风险分配原则、基本内容和权利义务安排。同时，《指南》第二十节“适用法律及争议解决”说明了合同约定争议解决的作用，并列举了友好协商、专家裁决、仲裁 三种PPP项目常见的争议解决方式。
一、《指南》有关争议解决条款内容综述
首先，《指南》认为由于PPP项目涉及的参与方众多、利益关系复杂且项目期限较长，因此在PPP项目所涉合同中，通常都会规定争议解决条款。提前约定争议解决条款的目的，在于有助于明确纠纷解决的方式及程序。
其次，《指南》在论述PPP具有民事、行政法律关系双重法律关系，即《指南》认为PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系；同时，政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。在此基础上，《指南》特别提示，就PPP项目合同产生的合同争议，应属于平等的民事主体之间的争议，应适用民事诉讼程序，而非行政复议、行政诉讼程序。
针对友好协商、专家裁决、仲裁 三种PPP项目常见的争议解决方式，《指南》认为：友好协商避免了诉讼仲裁的费财耗时，有利于尽快解决争议，同时认为无论协商前置、选择协商还是组成协商委员会，协商应当是保密并且“无损实体权利”的，当事人在协商过程中所说的话或所提供的书面文件不得用于之后的法律程序。专家裁决主要适用于对事实无异议、仅需要进行某些专业评估的专业性或技术性纠纷，不适用于解决那些需要审查大量事实依据的纠纷，也不适用于解决纯粹的法律纠纷；负责专家裁决的独立专家，可以由双方在PPP项目合同中予以委任，也可以在产生争议之前共同指定。 仲裁程序与诉讼相比所具有灵活性、专业性、保密性和一裁终局、时间短、成本低的比较优势，但同时认为实践中诉讼程序相较于仲裁程序时间更长，程序更复杂，比较正式且对立性更强。
最后，《指南》认为PPP项目双方在选择最终的争议解决程序是需要仔细的考量。
二、有关PPP争议解决条款的几个实务问题
1、高度重视争议解决条款保障作用
2、严格区分政府和政府方行为
严格区分政府和政府方，对于政府方违反ＰＰＰ项目合同的行为，通过合同约定的争议条款按照民事纠纷、平等对待原则依法处理；对于政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时可能侵犯项目公司合法权益的行政行为，通过行政复议、行政诉讼途径依法处理。
3、充分了解不同方式的法律后果
《指南》列举了友好协商、专家裁决、仲裁 三种PPP项目常见的争议解决方式。需要说明的是，友好协商和专家裁决方式形成的结果不具有人民法院的强制执行力，如果一方不履行，则不能通过人民法院司法强制执行手段保障友好协商和专家裁决结果的实施。
4、综合考量具体条款设置
通常情况下，争议解决条款约定选择审理时间较长的诉讼途径还是选择一裁终局的仲裁方式、选择项目所在地的仲裁委员会还是北京、上海的仲裁委员会，从项目服务律师角度而言，绝对是一个焦点问题。在此过程中，政府方更多倾向约定项目所在地的法院或者仲裁机构管辖，通过“实际控制”，以利于保障项目的顺利实施；社会资本方则更倾向于选择项目异地公信力强、便捷高效的仲裁机构，以利于投资人权益的保障。在此过程中，究竟如何约定才能平衡各方的诉求，一方面是取决于合作各方诚信履约的合作态度，另一方面取决于项目合作双方的合作地位，更多地是合同缔约过程中较为强势的一方在制定游戏规则。
5、条款约定具体明确
根据《中华人民共和国仲裁法》以及人民法院相关司法解释的规定，争议仲裁条款在约定过程中，诉讼和仲裁方式只能任选其一，并且应该明确、具体，避免出现“既可以仲裁，也可以诉讼”的无效约定和约定不明的情况出现。
6、争议不停止项目运营
鉴于PPP项目通常会涉及公共安全和公共利益，为保障项目的持续稳定运营，通常会在争议解决条款中明确规定在发生争议期间，各方对于合同无争议部分应当继续履行，除法律规定、双方另有约定以及争议裁决机构认为应该依法暂时中止之外，任何一方不得以发生争议为由，停止项目运营。
7、特殊类型项目合同处理
需要特别予以说明的是，对于某些城市基础设施和公用事业ＰＰＰ项目，根据2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条：“ 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： 十一、认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”之规定，针对此类型通过政府特许经营方式或程序所形成的ＰＰＰ项目合同，究竟应该如何处理？《中华人民共和国基础设施和公用事业特许经营法》（征求意见稿）所规定的处理原则为：“特许经营者与实施机关就特许经营协议发生争议并难以协商达成一致的，可以依法提起民事诉讼或仲裁。特许经营者对行政管理部门就特许经营活动作出的具体行政行为不服的，可以依法提起行政复议或行政诉讼”。
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